Le règne de la force
Les stratégies « légales » de l’impérialisme américain et
la Charte des Nations unies*

Jayson S. Lamchek

Avec la fin prétendue de la période de guerre froide, période de rivalité entre les superpuissances, Etats-Unis et URSS, et la dissolution du bloc soviétique, les juristes internationaux se sont mis à suggérer qu’enfin le moment était venu d’instaurer un ordre mondial au sein duquel les Nations unies, dirigées par la superpuissance survivante, pourraient contraindre les Etats voyous à respecter les lois internationales.
De tels espoirs ont été encouragés par la rhétorique du « nouvel ordre mondial » chère au président américain de l’époque, George Bush père. Pour ce dernier, la première guerre du Golfe est l’exemple le plus remarquable d’une situation où un Etat voyou a essuyé de plein fouet l’impact du droit international. L’Irak avait violé la loi en envahissant et en occupant une autre nation souveraine et les Nations unies, sous la direction des Etats-Unis, avaient confirmé avec détermination la souveraineté du Koweït en repoussant l’Irak.
La leçon de cette affaire est que l’autorité de la loi internationale a été sauvegardée parce que les Etats-Unis ont démontré leur position dominante au sein des Nations unies et leur capacité à les diriger, pour la simple raison qu’ils étaient débarrassés des contraintes de la bipolarité, propre à l’époque précédente.

On suggère souvent que le bloc soviétique a empêché les Nations unies de faire respecter efficacement l’autorité internationale durant la guerre froide et, en corollaire, que les Etats-Unis étaient, dans une large mesure, sans reproche.1 C’est faux. Depuis 1970, les Etats-Unis ont opposé plus souvent leur veto aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies que tout autre membre de cette même organisation. La Grande-Bretagne vient en seconde place, la France étant une lointaine troisième et l’Union soviétique suivant en quatrième place.2 Les Etats-Unis se sont également opposés au plus grand nombre de résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies, y compris aux appels au respect des lois internationales, comme dans la question palestinienne, l’intervention armée au Nicaragua ou l’apartheid en Afrique du Sud.
Selon une formulation plus neutre, les intérêts divergents des deux protagonistes ont paralysé les Nations unies durant la guerre froide. Les Etats-Unis et l’URSS étant tous deux des membres permanents du Conseil de sécurité, disposant du droit de veto contre toute proposition de résolution, l’hostilité entre les deux blocs a accentué, durant la guerre froide, l’inefficacité des Nations unies dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales et dans le respect de la loi et de l’ordre parmi les Etats.
L’institution chargée de faire respecter le droit mondial ainsi paralysée, les superpuissances ont allègrement piétiné les lois internationales, comme si c’était leur droit le plus strict. Certaines interdictions formelles de recours unilatéral à la force, figurant dans la Charte des Nations unies, ont été violées de façon flagrante par le développement de « doctrines symétriques d’intervention sélective » (par exemple, sous Brejnev et Reagan) qui ont été « énergiquement appliquées par chacun des protagonistes ».3 La course aux armements nucléaires a vidé de tout son sens l’ancienne interdiction légale des armes aveugles, ne faisant pas la distinction entre cibles militaires et civiles, ainsi que les principes de la nécessité et de la proportionnalité dans le recours à la violence en temps de guerre. L’espionnage et les actions secrètes ont été pratiqués en toute impunité tant par les Etats-Unis que par l’URSS au détriment de la souveraineté nationale de nombre de pays du tiers monde.
Tel était l’ancien ordre mondial, du moins le supposait-on.
On a suggéré avec exaltation qu’avec la fin de la guerre froide, ces tendances néfastes se renverseraient. On a placé de nouveaux espoirs dans des Nations Unies efficaces et déterminées.4
Une décennie de cette nouvelle ère unipolaire a suffi pour affirmer l’hégémonie autoproclamée des Etats-Unis sur les Nations unies. Où les Etats-Unis ont-ils conduit les Nations unies ? Comment le droit se porte-t-il sous ce régime de domination américaine incontestée ?5

La Charte des Nations unies et la violence entre Etats

Le premier point du Préambule de leur Charte présente les Nations Unies comme une organisation de maintien de la paix destinée à « préserver les générations futures du fléau de la guerre qui, deux fois en l’espace d’une vie humaine, a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances ».
Fondées à la fin de la Seconde Guerre mondiale par les vainqueurs de cette guerre, les Nations unies reflétaient inévitablement l’équilibre des forces prévalant à cette époque cruciale de l’histoire. La Charte des Nations unies imposait une structure hautement stratifiée, avec un Conseil de sécurité restreint agissant comme le bras exécutif de l’ensemble de l’organisation dans le domaine de la paix et de la sécurité internationales.6 Les puissances alliées – les Etats-Unis, l’URSS, la Grande-Bretagne et la France – ainsi que la Chine, à l’époque encore aux mains de Tchang Kaï-Chek et des puissances occidentales, se sont autoproclamées membres permanents du Conseil de sécurité et, sur l’injonction des Etats-Unis qui menaçaient de ne pas ratifier la Charte, elles se sont arrogé le droit d’opposer leur veto à toute résolution de ce corps. Cela signifiait que chaque membre permanent avait le privilège de pouvoir empêcher légalement les Nations unies d’agir contre ses propres intérêts. Par conséquent, dès le début, le principe selon lequel les lois internationales gouverneraient toutes les nations en toute égalité a été compromis par les contraintes de l’équilibre des forces qui prévalaient à l’époque.
En tant qu’organisation de maintien de la paix, la principale mission des Nations unies est d’imposer, par le biais du Conseil de sécurité, l’interdiction absolue du recours unilatéral à la force, codifiée pour la première fois dans une formulation aussi large dans la Charte des Nations unies.7 En vertu de l’article 2, paragraphe 4 de la Charte, les Etats sont soumis à l’obligation de s’abstenir, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force. Le recours « à la menace ou à l’emploi de la force » et les « actes d’agression » sont considérés comme illégaux et comme des violations des stipulations mêmes du système des Nations unies.8 En corollaire, en vertu de l’article 2, paragraphe 3, les Etats sont tenus de régler leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, dont certains sont énumérés dans l’article 33 de la Charte.
Les seules situations où le recours à la force est permis par la Charte sont les suivantes :

1. En cas de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Etat membre est l’objet d’une agression armée.9
2. Lorsque la force est employée par les Nations unies elles-mêmes, via le Conseil de sécurité, sous la forme de mesures contraignantes, telles qu’elles sont décrites dans le Chapitre VII (articles 39 à 50).

Dans le second cas, le recours à la force est régi par les règles suivantes qui décrivent le mécanisme de « sécurité collective » du système des Nations unies :

A. L’usage de la force par les Nations unies est une option de dernier ressort

1. Le Conseil de sécurité détient l’autorité légale de déterminer quand une menace envers la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression s’est produit. (Article 39) Chaque fois que le Conseil de sécurité statue à ce sujet, il est de sa responsabilité de mettre un terme ou d’annuler le conflit.
2. Une fois qu’il a reconnu une telle situation, le Conseil de sécurité n’est pas automatiquement habilité à recourir à la force armée mais il est prié de prendre des mesures n’impliquant pas le recours à la force armée. (Article 41)
3. Ce n’est qu’après épuisement de toutes ces mesures qu’il peut entreprendre des actions au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres. (Article 42)

B. Le caractère multilatéral et le contrôle des opérations militaires des Nations unies

1. Les forces armées utilisées par les Nations unies devront être fournies par les Etats membres en vertu d’accords spéciaux régissant la mise à la disposition du Conseil de sécurité de ce genre de forces. (Article 43) Par conséquent, des actions coercitives ne peuvent pas être entreprises « en attendant l’entrée en vigueur des accords spéciaux » en cours de discussion. (Article 106)
2. Un Comité d’état-major, composé des chefs d’état-major des membres permanents du Conseil de sécurité ou de leurs représentants, devra être établi afin « de conseiller et d’assister » le Conseil de sécurité, notamment en ce qui concerne « l’emploi et le commandement des forces mises à sa disposition ». (Article 47)

Ces règles sont censées veiller à ce que l’action militaire soit : (1) entreprise uniquement en tant qu’option de dernier recours après que tous les moyens pacifiques de résoudre le conflit aient été épuisés (principe humanitaire) ; et (2) si l’action militaire est entreprise, elle doit l’être sous contrôle multilatéral (principe de multilatéralisme). Ces restrictions à l’usage de la force par les Nations unies, bien que limitées, favorisent le principe humanitaire des Nations unies consistant à « préserver les générations futures du fléau de la guerre » et elles sont censées donner du poids à l’injonction multilatérale de « s’abstenir de recourir à la menace ou à l’emploi de la force » si ce n’est pour préserver l’intérêt commun.
Comme aucun Etat membre n’a jamais mis de forces armées à la disposition du Conseil de sécurité au moyen d’accords spéciaux, le mécanisme de sécurité collective envisagé à l’origine dans la Charte des Nations unies n’a jamais fonctionné. Le déploiement de forces armées par les Etats-Unis et leurs alliés durant la guerre de Corée, et qui s’était produit ostensiblement sous le drapeau des Nations unies, est souvent présenté comme un exemple classique, bien qu’il fût le seul, du fonctionnement du mécanisme collectif de sécurité des Nations unies.
Mais ce n’est pas exact. Durant la guerre de Corée, à la suite d’une erreur tactique de l’URSS qui avait boycotté le Conseil de sécurité à propos de la non-reconnaissance, par le Conseil, de la République populaire de Chine, les Etats-Unis sont parvenus à obtenir, de la part du Conseil, une résolution s’appuyant sur l’article 39, selon laquelle la Corée du Nord avait commis une agression armée contre la Corée du Sud. Dans la même résolution, le Conseil « recommandait » que les Etats membres mettent leurs « forces militaires et autre assistance (…) à la disposition d’un commandement unifié sous l’autorité des Etats-Unis ».10 Donc, le déploiement des forces armées par les Etats-Unis et leurs alliés dans la guerre de Corée n’a pas été une action des Nations unies. Ce n’était pas une « mesure de coercition » des Nations unies. C’était un acte collectif des Etats-Unis et de leurs alliés, à eux seuls. Le drapeau et les casques bleus des Nations unies n’étaient présents que pour créer la fiction que les troupes étaient sous le contrôle et la direction des Nations unies alors qu’en fait, elles étaient explicitement placées sous le seul commandement des Etats-Unis.

La guerre du Golfe :
les Nations unies accordent un mandat de sous-traitance aux Etats-Unis

L’ordre mondial unipolaire a-t-il permis au Conseil de sécurité de fonctionner en accord avec le but original des concepteurs de la Charte des Nations unies ? Un examen de la participation du Conseil de sécurité dans le conflit armé préféré du président Bush père s’impose.

Le Conseil de sécurité et les actions américaines avant les bombardements sur l’Irak

Immédiatement après l’invasion du Koweït par l’Irak, qui débuta le 2 août 1990, le Conseil de sécurité détermina dans la résolution 660 que l’invasion était un acte d’agression.11 La résolution 660 déclarait explicitement et sans ambiguïté que le Conseil agissait en vertu des articles 39 et 40 de la Charte des Nations unies. La résolution 660 demandait également des négociations simultanées sur les questions des frontières. Par la suite, le Conseil de sécurité imposa des sanctions de nature économique, c’est-à-dire des mesures n’impliquant pas une intervention armée, conformément à l’article 41 de la Charte, mais des mesures d’embargo commercial et aérien.12 Ces mesures eurent un impact sur l’Irak, à tel point que le Conseil de sécurité fut obligé de faire adopter une résolution afin d’examiner les problèmes économiques provoqués par les sanctions.13 A la mi-août 1990, l’Irak fut déjà forcé d’adopter une position dans laquelle il proposait de négocier avec les Etats-Unis son retrait du Koweït, dans le contexte de la résolution 660 qui appelait à des négociations simultanées sur les questions de frontières.
Dans ses propositions, l’Irak soulevait comme problèmes : « Primo, l’accès de l’Irak au Golfe, qui aurait entraîné un bail ou un autre contrôle sur deux plaines boueuses attribuées au Koweït par la Grande-Bretagne lors du partage impérial (qui avait laissé l’Irak sans accès à la mer) ; secundo, la résolution d’un différend à propos d’un gisement pétrolier qui s’étendait sur deux miles en territoire koweïtien, au-delà d’une frontière imprécise. »
La réaction américaine fut de rejeter abruptement la proposition ainsi que toutes négociations. Sans révéler ces faits relatifs à l’initiative irakienne, le New York Times raconta plus tard que l’administration Bush était déterminée à bloquer la « voie diplomatique » par crainte qu’elle puisse « désamorcer la crise ».14
La dernière proposition connue avant les bombardements émana des officiels américains, le 2 janvier 1991. Elle enjoignait à l’Irak un retrait total du Koweït. Il n’y était nulle part question de la frontière irako-koweïtienne.15
Les propositions de négociations faites par l’Irak furent chaque fois rejetées par les Etats-Unis, particulièrement après le 8 novembre 1990. Ce jour-là, deux jours à peine après les élections de novembre 1990, le président Bush décidait de déployer des unités militaires vers la zone de Golfe afin de favoriser une « option offensive ».16 Fin novembre, les forces « offensives », massées par les Etats-Unis dans le Golfe, comptaient déjà un demi-million d’hommes.
Le comportement des Etats-Unis tel qu’on l’a examiné jusqu’à présent tend à révéler de graves violations des devoirs élémentaires de la Charte préconisant de recourir à tous les moyens pacifiques pour régler les différends et de s’abstenir de toute menace de recours à la force. Le doublement des effectifs américains dans le Golfe témoigne d’un effort délibéré de nuire à un règlement du conflit par le seul effet des sanctions économiques imposées plus tôt par le Conseil de sécurité. Le fait de masser un demi-million de militaires américains dans la zone était également une répétition du scénario de la guerre de Corée, lorsque le Conseil de sécurité avait dû obtempérer, une condamnation du déploiement des troupes américaines étant impossible vu le droit de veto américain.

La résolution 678 : les ennemis de l’Irak échappent à la loi

La suite des événements allait confirmer la réalité de cette stratégie américaine du « fait accompli ».
Le 29 novembre 1990, le Conseil de sécurité publiait sa résolution 678, qui autorisait implicitement les Etats membres à recourir à la force contre l’Irak en réponse à l’invasion et l’occupation du Koweït par l’Irak. La résolution était adoptée par 12 voix pour, 2 contre (Cuba et le Yémen) et 1 abstention (la Chine, un membre permanent). Le texte de cette résolution montre que le Conseil de sécurité « autorise les Etats membres à coopérer avec le gouvernement koweïtien (…) afin de recourir à tous les moyens nécessaires pour faire appliquer les précédentes résolutions et restaurer la paix et la sécurité internationales dans la zone ».
La résolution 678 allait un pas plus loin que la résolution relative à la guerre de Corée et mettait même à l’épreuve la crédulité des spécialistes en droit international des Etats-Unis. Contrairement à la résolution relative à la guerre de Corée, qui se contentait de « recommander » aux alliés des Etats-Unis de contribuer à l’effort de guerre de ceux-ci, le Conseil de sécurité laisse entendre, dans la résolution 678, qu’il pourrait « autoriser » les Etats membres, considérés séparément, à recourir à la force en vue d’aider le Koweït si cela s’avérait nécessaire. En effet, la résolution 678 accordait aux Etats membres considérés individuellement, c’est-à-dire aux Etats-Unis et à leurs alliés, le droit de remplir une fonction qui est en réalité l’apanage du Conseil de sécurité s’appuyant sur la Charte des Nations unies.
Cet instrument qu’était « l’autorisation » était une toute nouvelle invention du bureau du conseiller juridique du département d’Etat américain, lequel était le principal rédacteur de la résolution 678.17 Apparemment, personne n’avait envisagé auparavant que le pouvoir du Conseil de sécurité de recourir à la force sous forme de « mesures coercitives », en vertu de la Charte des Nations unies, pût être délégué ou confié de cette manière à des Etats membres, considérés individuellement. C’était tout à fait anormal, puisque cela compromettait directement l’interdiction du recours unilatéral à la force par les Etats, sauf en cas de légitime défense.
La résolution 678 avait toutes les caractéristiques d’une couverture qui arrangeait bien les Etats-Unis et leurs alliés. L’« autorisation » n’entrait pas dans les détails, demeurait ambiguë et ne faisait pas état de restrictions (« restaurer la paix et la sécurité internationales dans la zone »), au point qu’elle équivalait à une cession complète aux Etats-Unis du pouvoir et des responsabilités du Conseil de sécurité en ce qui concerne le règlement du conflit, sans que les Etats-Unis n’aient à rendre de comptes aux Nations unies.
Premièrement, la décision de déterminer quand le recours à des moyens militaires était nécessaire (« utiliser tous les moyens nécessaires ») n’était pas réservée au Conseil qui, lui-même, ne pouvait pas recourir à la force tant tous les moyens pacifiques n’avaient pas été épuisés. Par conséquent, les Etats-Unis, n’ayant pourtant pas épuisé tous les moyens pacifiques – tels que poursuivre les offres de négociations irakiennes qui ne furent rendues publiques que plus tard – ont décidé eux-mêmes du déclenchement de l’attaque militaire. C’est ainsi que débuta la phase suivante du conflit, avec l’attaque du 16 janvier 1991, dirigée par les Etats-Unis. « La première composante de l’attaque visa les infrastructures civiles, y compris les sources d’énergie, les systèmes d’égouts et l’approvisionnement en eau.. (…) La seconde composante de l’attaque fut le massacre de soldats irakiens dans le désert. (…) L’attaque au sol commença par des charrues fixées sur des chars et des bulldozers pour enterrer vifs les soldats irakiens dans les tranchées du désert. »18
Deuxièmement, l’objectif pour lequel le recours à la force est autorisé n’était pas spécifié, mais plutôt énoncé dans des termes vagues (« restaurer la paix et la sécurité internationales dans la zone »). Ainsi, on a pu entendre les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et la France prétendre que la résolution 678 donnait implicitement autorité de recourir à la force non seulement pour chasser l’Irak du Koweït, mais également pour fournir des abris sûrs aux réfugiés kurdes dans le Nord de l’Irak et pour imposer une zone d’interdiction de survol à la fois dans le Nord et dans le Sud de l’Irak.19 Toutefois, lorsqu’elle fut proposée, la zone d’exclusion aérienne du Sud fut « largement critiquée » au sein des Nations unies parce qu’elle outrepassait tout mandat légal.20
Troisièmement, il n’y eut aucune exigence de rendre des comptes ou de demander l’avis du Conseil de sécurité, du Comité d’état-major militaire ou de quelque institution des Nations unies que ce soit.21 La résolution demandait uniquement que les « Etats concernés (…) tiennent régulièrement le Conseil au courant ». Le Conseil n’a rien fait pour diriger ou contrôler les forces armées déployées à proximité du Koweït.22 La violation du principe du commandement multilatéral ou du contrôle des actions militaires, dont il est question dans le chapitre VII du traité, était évidente. Ce précédent était pire qu’en Corée où, au moins, on a feint de réunir un commandement unifié sous la bannière des Nations unies.
Le Secrétaire général Javier Perez de Cuellar a fait remarquer, le 10 février 1991, que la guerre du golfe n’était pas « une guerre classique des Nations unies, en ce sens qu’il n’y a pas de contrôle des Nations unies sur les opérations, ni de drapeau des Nations unies, de casques bleus ou d’engagements de la part du Comité d’état-major militaire ». Il poursuit : « Ce que nous savons de la guerre (…) c’est ce que nous apprenons des trois membres du Conseil de sécurité qui y sont impliqués – la Grande-Bretagne, la France et les Etats-Unis – et qui, tous les deux ou trois jours, présentent un rapport au Conseil, après que les actions ont eu lieu. Le Conseil, qui a autorisé tout ceci, n’est informé qu’après que les actions militaires ont eu lieu. »23
Quatrièmement, aucune limite de temps n’a été imposée au recours « à tous les moyens nécessaires (…) pour restaurer la paix et la sécurité dans la région ». Par conséquent, les Etats-Unis ont considéré que la résolution 678 autorisait l’usage de la force au-delà de la cessation formelle des hostilités et, en fait, pour une durée indéterminée ! Par exemple, en 1998, c’est-à-dire huit ans après la sortie de la résolution 678, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont lancé des frappes aériennes contre l’Irak en prétendant que ce dernier violait les termes du cessez-le-feu et pouvait, de ce fait, subir des sanctions sur la base de la résolution 678. Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont maintenu cette position bien que le reste du Conseil de sécurité ait déclaré on ne peut plus clairement qu’une nouvelle autorisation était nécessaire pour tout recours à la force au-delà de la cessation formelle des hostilités. « Le symbolisme des bombes tombant sur l’Irak [du 16 au 20 décembre 1998], tandis que le Conseil discutait de la réponse à apporter au rapport d’une commission spéciale des Nations unies sur le respect par l’Irak des résolutions des Nations unies, illustre bien le refus des Etats-Unis d’accepter toute limite à leur pouvoir. La position américaine est de faire appliquer les résolutions du Conseil de sécurité par la force, que le Conseil le juge opportun ou non. »24
Cinquièmement, la résolution ne réglementait aucunement la manière de recourir à la force. Par exemple, elle n’imposait aucune restriction sur le genre d’armes à employer ou sur les autres moyens de faire la guerre. Par conséquent, les Etats-Unis ont bombardé l’Irak avec des armes telles que l’uranium appauvri, avec des conséquences catastrophiques à long terme pour les civils innocents de l’Irak. Parmi les autres armes utilisées pour faire appliquer les directives de la résolution 678 et qui sont spécifiquement interdites par les lois internationales, figuraient les bombes explosives à mélange air/carburant (ou « bombes terroristes » : des gaz asphyxiants interdits depuis la Première Guerre mondiale), qui ont été utilisées contre les troupes irakiennes sur la ligne de front, et le système Stingray à laser aveuglant.
Burns Weston résume : « Dans la résolution 678, le Conseil de sécurité donnait aux membres des Nations unies carte blanche vis-à-vis de l’Irak après le 15 janvier, et cela comprenait le droit de mener la guerre de la façon et sous les conditions qu’ils choisiraient. Ce blanc-seing était, bien entendu, précisément ce que voulait la politique de confrontation de Washington, pour qui il devenait politiquement plus approprié de renoncer au recours aux seules sanctions économiques et de délaisser les autres options non violentes. (…) Comme le fit finement observer l’ambassadeur du Yémen, (…) la résolution était “si sommaire et si vague” qu’elle allait permettre à des nations d’utiliser le drapeau des Nations unies pour faire la guerre en toute indépendance, “un cas classique”, dit-il, “d’autorité sans obligation de rendre des comptes”. (…) Les conséquences de la renonciation du Conseil de sécurité face à toute responsabilité, car c’est bien de cela qu’il s’agit, sont évidentes : les Nations unies ont virtuellement disparu de la scène diplomatique et leur Secrétaire général Perez de Cuellar a été relégué au rôle de petit gratte-papier ou de garçon de courses, afin d’agir essentiellement selon les directives de l’administration de Bush. (…) » (Les caractères gras ont été ajoutés.)
« (…) Personne – et certainement personne au sein des Nations unies – n’a pu ou n’a voulu défier la coalition dirigée par les Etats-Unis à propos de l’étendue et des objectifs ultimes de sa campagne militaire (…) Les Nations unies elles-mêmes – et pas uniquement la simple promesse d’une sécurité collective comme on l’a cru longtemps – en furent ébranlées. »25

Le veto renversé

Le langage inhabituellement sommaire et ambigu, de même que le caractère non restrictif de la résolution 678, ainsi que l’institution antidémocratique du veto, ont donné naissance à ce qu’on peut appeler le « veto renversé », une situation anormale dans laquelle toute tentative ultérieure du reste du Conseil de restreindre ou de modifier l’autorisation donnée aux Etats-Unis peut-être, et est invariablement, contrée par les Etats-Unis ! C’est une situation dans laquelle le simple agent à plus de pouvoir que son chef !
Jules Lobel et Michael Ratner écrivent, à propos du « veto renversé » : « En effet, la guerre du Golfe et ses suites illustrent l’emploi problématique de la menace de veto pour renverser l’objectif de la Charte, qui est de régler pacifiquement les différends internationaux. En réponse aux initiatives de paix lancées par l’Union soviétique et d’autres nations dans les jours qui ont précédé l’attaque terrestre de la coalition, tant les Etats-Unis que le Royaume-Uni auraient menacé de s’opposer à toute résolution qui mettrait un terme aux sanctions des Nations unies et à l’autorisation, par la résolution 678, de recourir à la force, en échange d’un retrait irakien du Koweït. Plus récemment, en 1999, la possibilité d’un veto anglo-américain a sans aucun doute pesé lourdement dans la balance, empêchant le Conseil de sécurité de décider explicitement que l’autorisation de la résolution 678 était arrivée à son terme et qu’il fallait adopter une nouvelle résolution avant que tout Etat membre puisse recourir à la force pour faire appliquer les inspections des Nations unies en Irak. »

L’achat du consentement à la résolution 678

Les méthodes utilisées par les Etats-Unis pour obtenir du Conseil de sécurité le chèque en blanc que représente la résolution 678 mériteraient également qu’on s’y attarde.
Burns Weston écrit : « Pour s’assurer les votes des délégations latino-américaines et africaines (la Colombie, la Côte d’Ivoire, l’Ethiopie, le Zaïre), les Etats-Unis ont promis à ces pays l’aide financière et l’attention qu’ils espéraient depuis longtemps. Pour obtenir le soutien fiable des Soviétiques, les Etats-Unis, selon les bulletins d’information, ont promis de tenir l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie à l’écart de la conférence au sommet de Paris, en novembre 1990. Ils ont en outre promis de persuader le Koweït et l’Arabie saoudite de fournir à Moscou – s’il obtempérait – les devises fortes dont il avait désespérément besoin pour rattraper des retards de paiement auprès de ses créanciers commerciaux. Et, rapporte-t-on encore, pour s’assurer l’abstention “volontaire” de la Chine au lieu de son veto, les Etats-Unis, sans tenir compte des mesures de répression, courantes à l’époque, contre les dissidents politiques, ont consenti à lever les sanctions économiques instaurées depuis le massacre des manifestants prodémocratiques de la place Tien An Men, à appuyer un prêt de 114,3 millions de US$ de la Banque mondiale à la Chine et à accorder au ministre des Affaires étrangères chinoises la visite à Washington qu’il espérait depuis longtemps et qui a eu lieu depuis, ainsi que la reprise de relations diplomatiques normales entre les deux pays. Il ne faut pas non plus négliger la “récompense” accordée au Yémen en raison de son opposition et de son vote négatif : une suppression de l’aide annuelle de 70 millions de US$ allouée par Washington. »26
Il est aussi important de relever les « récompenses » accordées par les Etats-Unis aux pays arabes qui ont soutenu la campagne. Les Etats-Unis ont fait grâce à l’Egypte d’un emprunt de 7 milliards de US$, alors qu’en vertu le la loi américaine, le président des Etats-Unis n’était nullement habilité à le faire. Ils ont également promis à la Syrie qu’il n’y aurait pas d’interférence dans ses actions au Liban, tandis que l’Arabie saoudite se voyait promettre 12 milliards de US$ en ventes d’armes. Les Etats-Unis, le pays le plus endetté vis-à-vis des Nations unies, remboursèrent également 187 millions de US$ de leur dette dans l’immédiate foulée du vote qui autorisait le recours à la force.27
Les gratifications et rémunérations qui permirent aux Etats-Unis d’obtenir l’adoption de la résolution 678 confirment à quel point l’emprise des Etats-Unis sur le mécanisme de maintien de l’ordre des Nations unies est totale, en l’absence de l’opposition de l’époque de la guerre froide. Sans le frein et l’équilibre de l’ancienne rivalité bipolaire, la dépendance financière du reste du monde vis-à-vis des Etats-Unis ont fait en sorte que les Nations unies ne sont plus qu’un rouage de l’imposition de la Pax americana au monde.

Comment outrepasser les limites constitutionnelles : la résolution 687

La résolution 678 du Conseil de sécurité a eu pour effet de libérer les ennemis de l’Irak de la principale interdiction de la Charte des Nations unies, celle de l’usage unilatéral de la force en dehors des cas de légitime défense. De la même manière, elle révoquait les principes fondamentaux multilatéralistes et humanitaires de la Charte si on voulait les appliquer à l’Irak. La résolution suivante relative à l’Irak, la résolution 687, qui traite des dispositions concernant la guerre du Golfe et des mesures d’après conflit, aggrave encore cette situation déjà intolérable. Cette résolution confirme la dévalorisation complète, aux yeux du Conseil de sécurité, de la Charte des Nations unies en tant que loi organique de l’ONU, puisqu’en adoptant la résolution 687, le Conseil de sécurité a outrepassé les limites de l’autorité des Nations unies ainsi que celles de sa propre autorité, qui lui a été attribuée en vertu de la Charte.
En raison des réticences des membres originaux à vouloir créer une organisation dotée de pouvoirs supranationaux, les Nations unies, créées en 1945, ont été, et restent, démunies des pouvoirs qui pourraient impliquer l’abrogation de la souveraineté d’Etat. Par conséquent, ni les Nations unies ni aucun de leurs organes n’ont le moindre pouvoir législatif sur leurs membres. L’Assemblée générale, par exemple, n’est nullement un parlement mondial qui pourrait décréter des lois par un vote majoritaire liant tous ses membres, mais plutôt un simple organe politique ayant le seul pouvoir, sans plus, de discuter de diverses questions et d’adresser des recommandations aux Etats membres.28 La Charte a toutefois réparti les pouvoirs judiciaires limités des Nations unies entre les divers organes de l’organisation. Par exemple, la Charte a constitué la Cour internationale de Justice (CIJ) en tant que « principal organe judiciaire » des Nations unies.29 (Signalons quand même que la CIJ n’est pas un tribunal auquel chaque Etat membre lésé peut s’adresser pour le règlement judiciaire de ses différends, puisqu’il n’a pas de compétence juridictionnelle contraignante. Autrement dit, seuls les pays reconnaissant son autorité peuvent faire l’objet de ses procédures.30) Le Conseil de sécurité, principal organe exécutif de l’organisation, n’a pas de pouvoirs judiciaires, excepté pour constater, en vertu de l’article 39, l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression.
Cependant, dans sa manière de traiter l’Irak après les bombardements, le Conseil de sécurité a agi comme si les Nations unies avaient des pouvoirs législatifs sur l’Irak et n’a tenu aucun compte des limites « constitutionnelles » (dans le sens de la répartition des pouvoirs) de ses propres pouvoirs tels que définis par la Charte. En d’autres termes, dans tous les sens permettant de considérer la Charte des Nations unies comme la Constitution du système des Nations unies, celle-ci a été foulée aux pieds de façon déshonorante afin de satisfaire aux exigences politiques des Etats-Unis.
Evaluant 50 ans d’existence du Conseil de sécurité (de 1945 à 1995), Frederic L. Kirgis, Jr. estimait que, parmi les pires abus de pouvoir commis par le Conseil de sécurité, figurait l’instauration de tribunaux judiciaires spéciaux (le Fonds d’indemnisation issu de la résolution 687 ou la résolution sur la conclusion de la guerre du Golfe et les tribunaux criminels pour l’ancienne Yougoslavie et le Rwanda, sur lesquels nous reviendrons plus tard).
Le Fonds d’indemnisation des Nations Unies a été mis en place par la résolution 687 comme partie de l’accord destiné à mettre fin aux attaques contre l’Irak dirigées par les Etats-Unis. L’Irak a été forcé d’approuver cet accord, suite à un ultimatum. Ce Fonds, un organe subsidiaire du Conseil de sécurité, devait évaluer les dommages encourus suite à l’invasion du Koweït par l’Irak et trancher dans les litiges relatifs à la responsabilité de l’Irak dans ces pertes. Il a le pouvoir de déterminer les pertes indemnisables et d’estimer les indemnités dans chacun des cas. En outre, il est dotée d’un mécanisme d’appel dont la tâche est de vérifier les estimations des dommages. Il s’agit donc d’un corps judiciaire ou quasi judiciaire.
Kirgis fait également remarquer l’inopportunité inhérente à ce tribunal : « Le mécanisme est dénué des procédures de sauvegarde essentielles. Elle est, dans son ensemble, supervisée par un Conseil gouvernant, composé des représentants des membres du Conseil de sécurité qui agissent, non en tant qu’individus indépendants, mais dans le cadre de leurs fonctions gouvernementales. Le Conseil gouvernant fixe des réglementations et des interprétations qui doivent être appliquées par les commissaires (…) et sert de Cour d’appel destinée à vérifier l’évaluation des dommages. La légitimité de ce mécanisme prête donc le flanc à la remise en question (…) du fait que le Conseil a compromis sérieusement certains principes fondamentaux d’impartialité procédurière en créant un Fonds qui manque d’indépendance envers les influences politiques. »31
Le Conseil de sécurité a franchi une étape de plus en stipulant dans les résolutions 705 et 706 que les plaignants ayant obtenu gain de cause pouvaient voir leurs revendications satisfaites à partir d’un fonds constitué de 30% du produit des exportations pétrolières de l’Irak. Ce qui équivaut à une « taxe » prélevée par une institution des Nations unies sur les revenus de l’Irak. Lorsque l’Irak refusa d’exporter du pétrole aux conditions imposées par le Conseil, celui-ci a alors décidé, avec la résolution 778, que les Etats qui avaient le contrôle d’avoirs gelés provenant des ventes irakiennes de pétrole devaient transférer ces fonds aux Nations unies, et que 30% de ces fonds seraient destinés à dédommager les plaignants reconnus.
En adoptant la résolution 687, le Conseil de sécurité a également agi comme s’il était un tribunal international doté de pleins pouvoirs judiciaires, et ce, pour les raisons suivantes.
1. Dans la résolution 687, le Conseil « réaffirme » que l’Irak « est responsable en vertu du droit international de toute perte, de tout dommage – y compris les atteintes à l’environnement et la destruction des ressources naturelles – et de tous autres préjudices directs subis par des Etats étrangers et des personnes physiques et sociétés étrangères du fait de son invasion et de son occupation illicites du Koweït. » Le Fonds d’indemnisation des Nations unies, administrant les réclamations contre l’Irak, sans preuves supplémentaires, a considéré cette clause comme s’il s’agissait d’une preuve judiciaire, faisant autorité, de la responsabilité irakienne.
2. Dans la même résolution, le Conseil de sécurité « décide que les déclarations faites par l’Irak depuis le 2 août 1990 au sujet de sa dette extérieure (le désaveu de cette dette) sont nulles et de nul effet. » Le Conseil ne tente même pas de fournir la moindre justification de cette « décision ». Ce qui apparaît, de ce fait, comme une intervention abusive dans une question relevant strictement de la juridiction intérieure de l’Irak, dont les lois intérieures auraient pu orienter son gouvernement dans ses projets de désavouer ses dettes. Il est tout aussi clair que le désaveu par l’Irak de sa dette extérieure n’avait rien à voir avec le « maintien de la paix et de la sécurité dans la région ».
3. Dans la résolution 687, le Conseil imposait également un règlement contraignant du différend irako-koweïtien en déclarant inviolable la frontière entre les deux pays, telle qu’elle avait été fixée en 1963 dans le procès-verbal d’accord entre l’Etat du Koweït et la République d’Irak concernant le rétablissement de relations amicales, la reconnaissance mutuelle et des questions connexes. Le Conseil garantit également l’inviolabilité de cette frontière « par tous les moyens nécessaires ». Dans le passé, le fait de savoir s’il existait ou non une frontière agréée avait engendré un litige. En fait, le Conseil, agissant comme une Cour chargée de fixer les frontières – ce qu’il n’est nullement – a réglé le différend à l’avantage du Koweït.

Passant en revue l’histoire de la Charte des Nations unies, Kirgis remarque : « Le tracé des frontières est, bien sûr, l’une des matières les plus sensibles dans les relations internationales. En dépit du phénomène historique tristement commun de la fixation et de la modification des frontières par le recours à la force armée, il est généralement admis de nos jours que les seuls moyens légitimes émanent d’un accord entre Etats voisins. Les parties peuvent fixer les frontières elles-mêmes ou consentir à un arbitrage ou autre procédure qui se traduira par la fixation de ces frontières.
L’histoire des négociations de la Charte est particulièrement révélatrice du manque d’autorité du Conseil lorsqu’il s’agit d’imposer des arrangements contraignants aux parties en présence dans un litige international. Les Etats-Unis se sont toujours montrés intraitables sur ce plan. A Dumbarton Oaks, par exemple, ils ont convenu que le Conseil se contente de formuler des recommandations en vue d’un accord (…) Autrement dit, dans ce processus, le Conseil devait agir en policier plutôt qu’en juge. »
(…) Mais ce n’est pas tout. (…) Tout le monde [au sein de la délégation américaine] voulait que l’on dessine des frontières qui soient immédiatement possibles, permanentes et parfaites. Mais, dans les circonstances du moment, on ne pouvait faire mieux que de chercher à préserver l’intégrité et l’indépendance des Etats en réglementant leur attitude mutuelle et en empêchant des modifications de frontières par agression. Toute tentative de garantir des frontières à perpétuité, fut-il convenu, allait elle-même provoquer la guerre et, par conséquent, n’était pas la réponse au dilemme. »
Toutes les illusions selon lesquelles l’Irak disposait toujours de droits souverains furent balayées par la résolution 687, qui priva même l’Irak du droit fondamental à assurer sa propre survie. La résolution 687, par exemple, imposait à l’Irak des mesures fastidieuses sur le plan du désarmement, comprenant non seulement le démantèlement, sous supervision internationale, des capacités d’armement nucléaire irakiennes et la destruction de toutes ses armes chimiques et biologiques, mais également de tous ses missiles balistiques d’une portée supérieure à 150 km. Cela revenait à priver l’Irak de pratiquement tous ses moyens de défense contre une agression extérieure. Soit dit en passant, l’illustration la plus visible de cette privation forcée du peuple irakien de ses droits de l’homme et de sa souveraineté réside dans le maintien des sanctions économiques des Nations unies (toujours en vigueur aujourd’hui, malgré le fait que la majorité des membres du Conseil, et la majorité de ceux de l’Assemblée générale, y soient opposés), qui punissent tout un peuple depuis plus de dix années déjà.32

Yougoslavie : des prétextes « humanitaires » pour évincer les Nations unies

Le chèque en blanc accordé à des Etats individuels pour recourir à la force contre l’Irak constitue un précédent pour les futures actions de « maintien de la paix » des Nations unies au cours de conflits tels que ceux qui dévastèrent la Somalie (1992), Haïti (1994), le Rwanda et la Bosnie (1993). Dans chacun de ces cas, le Conseil de sécurité a « autorisé » des Etats membres à recourir à la force dans des buts dont les formulations étaient moins générales et moins vagues que dans le cas de l’Irak.
Dans le cas des frappes aériennes contre la Yougoslavie, lancées par l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (Otan), les Etats-Unis et leurs alliés étaient confrontés à une opposition au sein même du Conseil de sécurité. Dans diverses résolutions, le Conseil qualifiait le conflit armé du Kosovo de menace à la paix et à la sécurité internationales. Toutefois, voulant protéger ses propres intérêts dans les Balkans, la Russie, rejointe par la Chine, menaça d’opposer son veto à toute proposition de résolution « d’autorisation » susceptible de « sous-traiter » la responsabilité du Conseil de sécurité en confiant la direction des opérations, dans ce conflit, aux forces armées des Etats-Unis et de l’Otan. Toutefois, suite à l’insistance des Etats-Unis, l’Otan s’engagea dans le recours unilatéral à la force contre la Yougoslavie, malgré l’absence ne fût-ce que d’une résolution de type « guerre du Golfe », en bombardant Belgrade. Après le début de l’action de l’Otan, la Russie proposa au Conseil de sécurité une résolution qui déclarait l’action de l’Otan illégale et qui lui enjoignait d’y mettre fin. La résolution n’était soutenue que par trois Etats, y compris la Russie et la Chine. Les douze autres membres votèrent son rejet le 26 mars 1999. L’Otan allait s’appuyer sur ce rejet pour prétendre que son action avait été « autorisée » par le Conseil de sécurité, bien que rétroactivement. Légalement, toutefois, aucune « autorisation » (même du style de la résolution 678) ne fut sollicitée auprès du Conseil ni délivrée par celui-ci, que ce soit avant ou après les débuts des bombardements. Au mieux, le rejet de la proposition russe indiquait que la majorité du Conseil n’entendait pas mettre un terme aux actions des Etats-Unis et de l’Otan, malgré l’absence d’« autorisation » préalable ou retardée de la part du Conseil. Pareillement, l’approbation par le Conseil, le 10 juin 1999, d’un arrangement concernant le Kosovo, via la résolution 1244, n’indiquait qu’une chose : que le Conseil était d’accord avec ce qui constituait fondamentalement un acte illégal de la part de l’Otan.
Les raids aériens sur la Yougoslavie étaient une violation encore plus flagrante de l’interdiction fondamentale, inhérente à la Charte, de tout recours unilatéral, non défensif, à la force que ne l’avaient été les raids dirigés contre l’Irak par les Américains, pour la simple raison que, dans ce cas, on pouvait au moins s’appuyer sur un sophisme légaliste, selon lequel le recours à la force des Etats-Unis et de leurs alliés découlait d’un franchisage émanant du Conseil.33 Pourtant, le Conseil n’avait pas marqué son accord.
« La leçon du Kosovo, affirme Louis Henkin, c’est que les Etats, ou les collectivités, convaincus que le Conseil de sécurité va se soumettre à leur décision d’intervenir, vont écarter le fardeau du veto : au lieu de demander préalablement des autorisations par le biais de résolutions soumises au veto, les Etats et les collectivités passeront à l’action et défieront le Conseil d’y mettre un terme. »34

L’argument de l’intervention humanitaire

Les bombardements contre la Yougoslavie, toutefois, constituaient une offensive légale et idéologique pour les Etats-Unis. Ceux-ci prétendaient avec fougue que la législation internationale avait évolué et aménagé une nouvelle exception à l’interdiction du recours unilatéral non-défensif à la force et que les bombardements de l’Otan pouvaient se justifier légalement sur base de cette théorie. Cette prétendue exception couvrait une « intervention humanitaire » ou le recours à la force par des Etats désintéressés afin d’éviter une catastrophe humanitaire face à la paralysie du Conseil de sécurité (comme à l’époque de la guerre froide) provoquée par le veto russe.
Cette théorie est souvent exprimée de la façon suivante. La législation internationale en matière de droits de l’homme s’est progressivement développée et étoffée après l’adoption de la Charte des Nations unies, à tel point que les normes des droits de l’homme sont aujourd’hui considérées comme étant plus importantes que le principe de souveraineté d’Etat contenu dans la Charte des Nations unies, aujourd’hui décrié comme étant obsolète. La modification consiste dans le fait qu’une intervention justifiée par les droits de l’homme bénéficiant d’une protection internationale, ne sera pas considérée comme un acte de violation de la souveraineté d’Etat.35 Aussi, poursuit le raisonnement, une « intervention humanitaire » ne violera pas l’interdiction de recours à la force exprimée dans l’article 2, alinéa 4, de la Charte des Nations unies. Le tour de passe-passe légal, c’est que cet article 2, alinéa 4 ne parle que du « recours à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de tout autre manière incompatible avec les buts des Nations unies » et qu’une « intervention humanitaire » n’est pas censée être dirigée « contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de tout autre manière incompatible avec les buts des Nations unies ».
On est surpris de voir à quel point les militants des droits de l’homme ont été induits en erreur par ce double langage. Vaclav Havel, par exemple, s’adressant au Sénat canadien et à la Chambre des Communes, le 29 avril 1999, déclarait ce qui suit : « Mais il est une chose que nulle personne raisonnable ne peut nier : il s’agit sans doute de la première guerre qui n’a pas été menée au nom d’“intérêts nationaux”, mais au nom de principes et de valeurs. Si l’on peut dire d’une guerre qu’elle est morale ou qu’elle est menée pour des raisons éthiques, alors, c’est le cas de la présente guerre. Le Kosovo n’a pas de gisements pétroliers susceptibles d’être convoités ; aucun Etat membre de l’alliance n’a de prétentions territoriales sur le Kosovo ; Milosevic ne menace l’intégrité territoriale d’aucun Etat membre de cette alliance. Et pourtant, l’alliance est en guerre. Elle fait la guerre par souci du sort d’autrui. Elle fait la guerre parce qu’aucune personne décente ne peut considérer sans rien faire l’assassinat d’autres personnes, dirigé par un Etat. Aucune personne qui se respecte ne peut le tolérer et s’abstenir d’apporter son aide s’il est dans son pouvoir de le faire. »36

Malheureusement, même en présumant de la légalité, douteuse, de l’exception que constitue « l’intervention humanitaire », les circonstances de l’agression de l’Otan contre la Yougoslavie, à l’époque où elle a débuté, contredisent fortement l’affirmation qu’il s’agit d’une « intervention humanitaire ».
En premier lieu, l’ampleur des violations des droits de l’homme au Kosovo, au début des bombardements, n’était ni massive ni répandue, même aux yeux des forces de l’Otan qui, plus tard, ont été à la base de l’inculpation de Milosevic pour ces crimes. Jonathan I. Charney résume la situation : « [Avant de bombarder,] le Conseil de sécurité avait autorisé le déploiement d’une mission de vérification qui avait effectivement empêché que soient commises des atrocités généralisées. L’attitude de la RFY [République fédérale de Yougoslavie] ne s’est modifiée qu’après que l’Otan eut imposé le retrait des observateurs de l’OSCE. Ces faits sont mentionnés dans l’acte d’accusation du président Milosevic, le 22 mai 1999, par le procureur de la Cour pénale internationale pour l’ancienne Yougoslavie. En dehors des accusations d’ordre général, les charges spécifiques ne font état que d’un seul incident ayant provoqué un nombre important de victimes, commis par les forces de la RFY au cours des mois qui ont précédé le début de la campagne de bombardements, le 24 mars 1999. Cet incident, au cours duquel quarante-cinq personnes ont été tuées, a eu lieu à Racak, le 15 janvier 1999, c’est-à-dire plus de deux mois avant l’intervention de l’Otan. Il est également fait état de déplacements de Kosovars albanais en RFY même. Il ne s’agit pas d’une circonstance impliquant de nombreuses violations graves des lois pénales internationales. Tous les autres recensements concernent des événements qui ont eu lieu après le début des bombardements. Ils impliquent des nombres considérablement plus élevés de personnes. Mais ils ne peuvent servir de justification légale pour le lancement de la campagne de l’Otan. »37

En fait, on pourrait prétendre que ce qui les a rendues possibles ou, du moins, les a encouragées, c’est l’absence des missions de vérification, lesquelles ont été rappelées afin de permettre les bombardements de l’Otan.
Deuxièmement, même si l’on admet que de graves violations des droits de l’homme ont été commises, de façon tellement massive et généralisée qu’une « catastrophe humanitaire » aurait été inévitable si l’Otan n’était pas intervenue, la campagne militaire proprement dite n’a nullement empêché que cette catastrophe se produise. Les raids aériens en haute altitude n’ont pas été organisés pour protéger les Albanais du Kosovo mais avaient un objectif plus vaste, celui d’ébranler le gouvernement Milosevic afin de le forcer à la capitulation. Et ils avaient en même temps un objectif collatéral, celui d’affranchir, en tout ou en partie, le Kosovo de la Yougoslavie, suite à une partition. Ce serait un pur sophisme que de prétendre que les bombardements de l’Otan n’étaient pas dirigés contre l’« intégrité territoriale ou l’indépendance politique » de la Yougoslavie telles que l’entend l’article 2, alinéa 4, de la Charte des Nations unies.

« On prêche la doctrine de l’intervention humanitaire sur base du choix présumé [et de la fausse contradiction] entre la souveraineté d’Etat et la protection des droits de l’homme », déclare Christine M. Chinkin. « En réalité, les deux sont compromises. »38

La Cour pénale internationale pour l’ancienne Yougoslavie (CPIY)

Exactement comme en Irak, le Conseil de sécurité, sur ordre des Etats-Unis, s’est octroyé le droit d’exercer un pouvoir législatif en créant un tribunal pénal pour la poursuite et le jugement des crimes de guerre et des violations du droit pénal international perpétrés dans l’ancienne Yougoslavie par les dirigeants yougoslaves et leur personnel. Les statuts de la CPIY, similaires à ceux du tribunal pour le Rwanda instauré plus tôt, présentent la liste des crimes devant être punis, ainsi que la procédure que la Cour doit appliquer.39
Le secrétaire général des Nations unies a affirmé que la Cour n’appliquerait que les dispositions des lois pénales internationales existantes, telles les Conventions de Genève de 1949, les lois et usages de guerre établis dans les Réglementations annexées à la Convention de La Haye de 1907 (n° IV), et l’interdiction des génocides et autres crimes contre l’humanité, tous repris dans les statuts du tribunal. Toutefois, la représentante permanente des Etats-Unis aux Nations unies, Madeleine K. Albright, a déclaré que son pays considérait des violations non graves, telles l’ingérence des factions bosniaques dans la fourniture de vivres d’urgence, comme une violation des lois pénales internationales et qu’elle devait donc tomber sous la juridiction de la cour.
Les règles de procédure des Cours de justice, tant pour la Yougoslavie que pour le Rwanda, ont un caractère nettement législatif en ce sens qu’elles altèrent directement les procédures légales en vigueur en Yougoslavie et au Rwanda. Par exemple, les statuts des deux Cours stipulent que le tribunal international doit avoir la primauté sur les cours nationales de justice ; les deux séries de statuts stipulent que personne ne sera jugé pour des violations graves des lois humanitaires internationales s’il ou elle a déjà été jugé par un tribunal de son pays. Ces directives s’adressent aux gouvernements nationaux et ceux-ci sont obligés de s’y conformer en dépit des injonctions contraires pouvant émaner de leurs systèmes législatifs domestiques respectifs.
Prétendre que la CPIY et la CPIR constituent des progrès dans l’évolution de la législation pénale internationale prête aisément le flanc à la critique du fait qu’ils opèrent toujours dans le cadre de la « justice du vainqueur ». C’est le même vice de forme qui réduit la crédibilité des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo. Les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité commis au cours des bombardements illégaux de l’Otan par les agents mêmes des Etats-Unis et de l’Otan ne constituent pas en soi matières à poursuites et à procès de la part de la CPIY. Partant, la CPIY n’est autre qu’un monument aux deux poids et deux mesures de la justice, selon qu’elle s’adresse aux vainqueurs ou aux vaincus, plutôt qu’à l’autorité d’une loi applicable également à tous. Les Etats-Unis, qui insistent pour que l’on crée la CPIY, peuvent difficilement prétendre être les champions du droit international. Leur hypocrisie est aisément démasquée quand on sait qu’ils sont le principal obstacle à la création et au fonctionnement efficace d’un véritable Tribunal pénal international (TPI) qui aurait dans ses attributions de juger et de punir les criminels de toute nation.
« Il est difficile d’imaginer, dit Chinkin, que les événements du Kosovo ont affaibli l’opposition des Etats-Unis au concept de la responsabilité internationale, tel qu’il a été formulé dans les statuts de Rome pour un Tribunal international. [Au contraire,] ils ont particulièrement mis en évidence l’ironie que [les Etats-Unis] sont disposés à bombarder au nom des droits de l’homme, mais non à rallier les institutions susceptibles de les faire respecter. »40

La « guerre contre le terrorisme » de Bush junior

L’obsolescence du Conseil de sécurité s’est encore fait sentir davantage après les événements dramatiques du 11 septembre 2001. Ces actes de terrorisme s’étant déroulés sur le territoire des Etats-Unis, ont eu un impact direct sur la conscience des citoyens ordinaires de ce pays. Les Etats-Unis, s’arrogeant le droit absolu de répondre à leur guise aux atrocités du 11 septembre, ont profité de ces événements pour perfectionner leur unilatéralisme. Ils ont qualifié ces attentats d’« agressions armées contre les Etats-Unis » et, afin de faire accepter leur riposte comme un acte de légitime défense que même les Nations unies seraient incapable de mettre sur pied, ils en ont imputé la responsabilité à un ennemi décentralisé et obscur, « le terrorisme ». Il n’y avait pas de place pour le Conseil de sécurité dans les plans de guerre américains, pas même comme tremplin aux actions américaines, comme cela s’était vu précédemment. Bien que les Etats-Unis eussent facilement pu obtenir l’autorisation du Conseil de sécurité, unanimement gagné à leur cause, ce qui n’avait pas été le cas lors de la guerre du Kosovo, ils préférèrent ne l’impliquer en aucune façon, si ce n’est pour l’informer du début de l’agression contre l’Afghanistan le 7 octobre 2001.

Légitime défense ?

La réponse immédiate du président Bush aux attentats du 11 septembre fut la publication, trois jours plus tard, de la Presidential Proclamation n° 7463, déclarant l’état d’urgence nationale, conformément aux pouvoirs que lui conféraient le National Emergencies Act (50 USC 1601). Cette proclamation permettait à Bush d’utiliser des pouvoirs spéciaux de temps de guerre, tels le pouvoir d’engager des forces armées dans des hostilités et d’incarcérer des personnes soupçonnées de crimes de guerre, sans déclaration de guerre explicite de la part du Congrès. Le même jour, dans le prolongement de cette déclaration, Bush décréta l’ordre exécutif n° 13223, appelant les troupes de réserves au service actif. Finalement, pour souligner le fait que les Etats-Unis considéraient les événements du 11 septembre comme des actes d’agression militaire, Bush déclara, dans un discours adressé au Congrès le 20 septembre 2001 : « Le 11 septembre, les ennemis de la liberté ont perpétré un acte de guerre contre notre pays. »41
Il est très douteux que l’on puisse considérer les événements du 11 septembre comme des « agressions armées » contre les Etats-Unis (à l’instar, par exemple, des raids aériens japonais contre Pearl Harbor) pouvant justifier, au nom de la légitime défense, une riposte militaire contre un autre Etat souverain. La qualification des événements du 11 septembre est très importante étant donné que tout Etat voulant invoquer le droit de légitime défense est tenu de fournir à la communauté internationale les preuves crédibles qu’il a subi une telle agression de même que des preuves de l’identité de l’agresseur. (Merits Nicaragua vs. U.S., ICJ REP. 14, 119-21, 127, par. 230-234, 248-49, 27 juin1986.) Quoi qu’il en soit, un an après le 11 septembre 2001, les enquêtes toujours en cours ne fournissent que des soupçons, et non des certitudes, sur la paternité des attentats contre le World Trade Center et le Pentagone. De plus, de nombreuses personnes sont d’accord pour dire que l’administration Bush avait eu vent de ces attentats au préalable et que, de façon inexplicable, elle n’avait rien fait pour les déjouer.
Une chose est claire. Dans sa résolution 1368, du 12 septembre 2001, le Conseil de sécurité, à propos des mêmes événements, « condamne catégoriquement dans les termes les plus forts les épouvantables attaques terroristes ». Le Conseil de sécurité ne dit pas, toutefois, que « ceux qui portent la responsabilité d’aider, soutenir et héberger les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces attaques » subiront de légitimes représailles (rien de tel n’est prévu) de la part du bras armé des Etats-Unis, mais seulement qu’ils « devront rendre des comptes ». Il appelle tous les Etats à « travailler ensemble de toute urgence pour traduire en justice les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces attentats ».42 Détail plus important encore : à aucun moment, la résolution ne mentionne de l’Afghanistan.
La seule autre résolution traitant des événements du 11 septembre, avant que ne débute l’agression armée des Etats-Unis contre l’Afghanistan, est la résolution 1373 (28 septembre 2001). Elle traite des mesures bien précises destinées à combattre le terrorisme, telles la prévention et la répression du financement des actes terroristes, en autorisant tous les Etats à « ériger en crime la fourniture ou la collecte délibérée (…) de fonds » destinés à perpétrer des actes de terrorisme et à « geler les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques » des groupes suspectés de terrorisme ; l’interdiction pour tous les Etats « d’apporter quelque forme d’appui que ce soit aux entités ou personnes impliquées dans des actes de terrorisme » ou de « donner asile à ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent des actes de terrorisme ou en recèlent les auteurs ». La résolution enjoint encore les Etats à « empêcher les mouvements de terroristes ou de groupes de terroristes en instituant des contrôles efficaces aux frontières » et elle encourage les Etats à « se prêter mutuellement la plus grande assistance lors des enquêtes criminelles et autres procédures » contre les terroristes. Ici non plus, aucune référence n’est faite à l’Afghanistan, aux Taliban ou à al-Qaïda en tant qu’entités responsables des attentats du 11 septembre, et la résolution ne contient rien que l’on puisse interpréter comme prémisse à une autorisation au recours à la force contre ces mêmes entités.
Au contraire, le texte des deux résolutions semble suggérer que le Conseil de sécurité ne considère pas qu’une riposte armée contre l’Afghanistan soit nécessaire pour l’instant. La résolution 1363 reconnaît que la prétendue responsabilité de l’Afghanistan ou des Taliban dans les actions attribuées à Bin Laden et al-Qaïda constitue une affaire à discuter dans un cadre légal, et préconise la création d’un mécanisme de suivi instauré hors d’un contexte passionné. L’expérience du Conseil de sécurité, suite au précédent attentat à la bombe contre un bâtiment du World Trade Center en 1993 et des attentats à la bombe contre les ambassades américaines en Afrique, attribués à Bin Laden, est édifiante. Pour ce qui est du premier attentat à la bombe contre le WTC, le délit du gouvernement taliban consiste à avoir continué d’ignorer les résolutions successives du Conseil de sécurité, lui enjoignant d’expulser Bin Laden de l’Afghanistan pour que ce dernier puisse répondre aux procédures judiciaires lancées contre lui. Ce n’est pas la même chose que d’affirmer que le gouvernement taliban lui-même était responsable de l’attentat de 1993 contre le WTC, ce qui le rendrait coupable d’une « agression armée » contre les Etats-Unis. Cette distinction est balayée lors du second attentat contre le WTC, en 2001.
Qui plus est, à supposer qu’il existe de preuves crédibles de la responsabilité de l’Afghanistan dans les attentats du 11 septembre, les Etats-Unis ne peuvent plus invoquer le droit à la légitime défense en vertu de l’article 51, puisque les attentats contre le WTC et le Pentagone ont déjà été portés à la connaissance du Conseil de sécurité et que ce dernier a déjà pris des mesures destinées à restaurer ou à maintenir la paix et la sécurité.43 Le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité, exerçant ses pouvoirs conformément au chapitre VII de la Charte des Nations unies et faisant explicitement référence aux attentats contre le WTC et le Pentagone, adoptait la résolution 1373. La responsabilité de l’Afghanistan dans les attentats terroristes n’est établie nulle part. Et, à ce moment précis, la résolution n’exigeait pas non plus d’action militaire contre l’Afghanistan. Ayant pris connaissance de la situation, le Conseil de sécurité a donc décidé que seules des mesures excluant une action militaire étaient nécessaires pour rétablir ou maintenir la paix et la sécurité.
Enfin, il est important de remarquer qu’avant l’attaque contre l’Afghanistan, les Taliban avaient indiqué qu’ils accepteraient de livrer le principal suspect à un pays tiers, mais les Etats-Unis avaient insisté en faveur d’une riposte militaire, rejetant toutes les offres de négociations émanant des Taliban. Les Etats-Unis menacèrent de recourir à la force en adressant aux Taliban un ultimatum leur enjoignant de leur livrer Bin Laden.44 Les Taliban rejetèrent l’ultimatum et, en lieu et place, firent une contre-proposition aux Etats-Unis, les invitant à soumettre les preuves de la responsabilité de Bin Laden à l’Organisation de la Conférence islamique (OCI), à reconnaître le gouvernement taliban et à négocier.45 Le président Bush rejeta d’un revers de la main ces contre-propositions en disant : « Aujourd’hui, l’heure n’est plus à la discussion, mais à l’action. » Il maintint sa position, affirmant qu’il n’y aurait pas de négociations.46 Des tiers, dont le pape Jean-Paul II, exhortèrent les Etats-Unis à ne pas recourir à la force, mais leurs interventions furent ignorées. Dans l’intervalle, le président Bush avait déjà sollicité le soutien d’autres pays en vue d’une action militaire contre l’Afghanistan et mobilisait le front intérieur. Dès cet instant, les Etats-Unis accordèrent une aide matérielle et militaire accrue aux rebelles afghans de l’Alliance du Nord. Ces actes montrent bien que, dès le début, les Etats-Unis avaient la ferme intention de faire la guerre et qu’ils n’ont fait aucun effort pour satisfaire à leurs obligations d’épuiser toutes les options non militaires en vue de résoudre un différend international.
Le premier jour des frappes aériennes, le 7 octobre 2001, les Taliban réagirent en réitérant leur proposition de livrer Bin Laden à un pays neutre, pour autant que les Etats-Unis fournissent la preuve de son implication dans les attentats du 11 septembre. Une fois de plus, le président Bush rejeta la proposition, déclarant que les exigences des Etats-Unis n’étaient en aucun cas négociables.47
Abordant la question de savoir si les attentats du 11 septembre présentaient une situation nouvelle nécessitant des remèdes exceptionnels comme, par exemple, le recours à la force, un professeur de droit de l’Université des Philippines déclara avec force :48 « J’affirme que non. Il existe, dans la législation internationale, en vertu du droit coutumier ou des traités, suffisamment de règles pour aborder les actes horribles de terrorisme commis le 11 septembre 2001. Les crimes contre l’humanité, dont le meurtre constitue une variante spécifique, ont été reconnus à la fois dans le droit coutumier et dans les traités, dont la Convention de Rome ou les Statuts du Tribunal pénal international, ainsi que les tribunaux d’exception tels ceux créés par le Conseil de sécurité pour la Yougoslavie et le Rwanda. (…) Les crimes contre l’humanité sont des crimes internationaux et les auteurs de ces crimes endossent une responsabilité internationale.
Pour que le meurtre soit qualifié de crime contre l’humanité, il convient de prouver : (1) qu’il est inhumain de par sa nature et son caractère ; (2) qu’il cause intentionnellement de grandes souffrances ; (3) que l’acte est commis dans le cadre d’une agression généralisée ou systématique contre toute population civile ; et (4) que ses auteurs ont connaissance de cette attaque. La Convention de Rome, à son tour, définit une “attaque lancée contre une population civile”, “le comportement qui consiste en la commission multiple d’actes visés au paragraphe 1 à l’encontre d’une population civile quelconque, en application ou dans la poursuite de la politique d’un État ou d’une organisation ayant pour but une telle attaque”. Par ailleurs, il y a “connaissance de l’attaque” si les auteurs de celle-ci savent que les actes sont dirigés contre la population civile victime du crime.
S’il est vrai que les attentats du 11 septembre ont été organisés et perpétrés par [al-Qaïda] (…), les épouvantables événements du 11 septembre constituaient des crimes sauvages contre l’humanité et il fallait donc les traiter comme tels. Cela ne peut faire l’objet d’aucune contestation ou question.
(…) Il apparaît donc qu’une grande partie de ce que les Etats-Unis cherchaient à réaliser en menant leur guerre contre le terrorisme, à savoir la capture de Bin Laden et de ses acolytes, aurait pu l’être sans même devoir recourir à la force. [Après avoir établi] que Bin Laden et ses associés étaient coupables d’avoir commis un crime contre l’humanité, les Etats-Unis auraient dû commencer par saisir la juridiction universelle, puis les mettre, lui et ceux qui l’hébergeaient et étaient de ce fait également responsables d’un délit international, à la disposition d’un tribunal de cette planète, y compris de plusieurs pays du Moyen-Orient, acceptables par toutes les parties concernées. S’ils avaient procédé de cette façon, les Etats-Unis auraient non seulement exercé le recours adéquat, prévu tant par les traités que par le droit coutumier, mais, plus important encore, leur attitude aurait été conforme à l’article 2 de la Charte des Nations unies interdisant l’usage de la force. »
Malheureusement, les Etats-Unis n’étaient pas satisfaits de la voie légale et pacifique. Ils voulaient emprunter le sentier de la guerre.

La guerre ouverte

Le président Bush a été on ne peut plus clair en disant que la « guerre contre le terrorisme » ne s’arrêterait pas avec le renversement du gouvernement taliban et la liquidation d’al-Qaïda. Dans son discours au Congrès du 20 septembre 2001, Bush déclarait : « Notre réponse implique bien davantage que des représailles instantanées et des frappes isolées. Les Américains ne doivent pas s’attendre à une bataille mais à une campagne de longue durée, à l’opposé de tout ce que nous avons déjà vu dans le passé. Elle pourra comporter des frappes dramatiques, visibles à la TV, et des opérations clandestines, secrètes même dans le succès. Nous affamerons les terroristes en les privant de fonds, nous les dresserons les uns contre les autres, nous les chasserons d’un endroit à l’autre, jusqu’à ce qu’ils n’aient plus ni refuge ni repos. Et nous poursuivrons les nations qui fournissent de l’aide ou un abri sûr au terrorisme. Chaque nation, dans chaque région, aujourd’hui, a une décision à prendre. Soit vous êtes avec nous, soit vous êtes avec les terroristes. A dater de ce jour, toute nation qui continuera à accueillir ou soutenir le terrorisme sera considérée par les Etats-Unis comme un régime hostile. »49

De même, dans sa lettre du 7 octobre 2001 adressée au Conseil de sécurité, Bush émettait la réserve suivante : « (…) Depuis le 11 septembre, mon gouvernement a obtenu des renseignements clairs et irréfutables selon lesquels l’organisation al-Qaïda, soutenue par le régime des Taliban en Afghanistan, a joué un rôle central dans les attentats. Il reste beaucoup de choses que nous ne savons pas. Notre enquête n’en est qu’à sa phase initiale. Il se peut que nous estimions que notre propre défense requiert d’autres actions vis-à-vis d’autres organisations et d’autres Etats. »50
Il est malaisé de comprendre comment le caractère indéfini, illimité du recours à la force envisagé par les Etats-Unis pourrait cadrer avec une interprétation cohérente de l’article 51 ou du prétendu droit de légitime défense abordé dans ce même article. Si l’on permet aux Etats-Unis d’entreprendre une agression préméditée, soigneusement planifiée contre un autre pays ou organisation durant plus d’une année (et, en fait, indéfiniment), suite aux attentats du 11 septembre 2001, et sur base d’informations supposées être découvertes plus tard à propos du rôle de ce pays ou de cette organisation dans les attentats du 11 septembre, voilà qui ne manquera pas de transformer la législation sur la légitime défense en une norme bizarre qui institutionnalisera une violence permanente entre Etats, laquelle sera dirigée par les Etats-Unis, plutôt que de l’interdire comme le fait la norme légale.

Récapitulation

Au moment d’imprimer le présent article, les Etats-Unis auront peut-être débuté leur nouvelle vague d’agression armée contre l’Irak, pour renverser une fois pour toutes le gouvernement de Saddam Hussein. Les plans de guerre sont sur la table et le monde entier ne peut qu’attendre et constater le commencement des inévitables « frappes dramatiques, visibles à la T.V. ». Quant aux « opérations clandestines, secrètes même dans le succès », les Philippines en ont eu un avant-goût : les manœuvres américano-philippines de Balikatan qui, aux yeux de l’extérieur, n’étaient que des manœuvres d’entraînement, constituaient en réalité de véritables actions militaires menées dans des zones de combats, et se sont soldées par un échec retentissant. Malheureusement, même des hommes de loi s’accoutument à la propension des Etats-Unis à recourir à la guerre et croient que c’est tout à fait justifiable légalement, même si ce n’est pas effectivement autorisé.
L’aperçu que nous venons de faire des justifications légales des dernières aventures militaires des Etats-Unis depuis l’avènement de l’ère unipolaire ne devrait laisser planer aucun doute : les Etats-Unis ont enfreint l’interdit formel général qui frappe la violence entre Etats. Nous ne disposons pas d’un recueil des pratiques des Etats, susceptible d’éclairer, de façon créative, les zones sombres de la Charte des Nations unies, ou de faire évoluer progressivement ses clauses obsolètes ou inapplicables, notamment sur le plan de la sécurité collective. Les pratiques des Etats-Unis peuvent difficilement être considérées comme telles. Nous sommes en effet confrontés à toute une série d’actes unilatéraux, posés par la seule superpuissance qui, systématiquement et directement, viole à la fois la lettre et l’esprit de l’interdiction du recours à la force telle qu’énoncée dans la Charte : celle-ci enjoint d’épuiser tous les moyens non militaires avant de recourir aux armes et défend le principe multilatéraliste qui veut que la force ne soit employée que dans l’intérêt commun. Les manœuvres américaines font régresser le système des Nations unies à un stade antérieur du système international, lorsque les conflits entre Etats étaient légalement justifiables. Contrairement à leur promesse de « nouvel ordre mondial », les Etats-Unis font en sorte que l’objectif originel des Nations unies, à savoir garantir le règne de la légalité, ne se concrétisera jamais.
Le nouveau monde unipolaire a eu des conséquences néfastes sur le fonctionnement du système des Nations unies en tant qu’organisation digne, guidée par les principes de sa propre Charte. Le Conseil de sécurité a été d’abord réduit à l’état de tremplin des actions américaines dans le domaine de la paix et la sécurité internationales, dépourvu de contrôle ou d’influence sur la conduite des opérations et décisions américaines. Ensuite, il a été complètement court-circuité et ignoré. La menée d’une guerre ouverte, de durée indéterminée, « contre le terrorisme », montre que le Conseil de sécurité sera outrepassé, même s’il est entièrement disposé à enfreindre la Charte elle-même afin de servir les intérêts américains, comme il l’a fait en Irak et en Yougoslavie.
En effet, si le système des Nations unies est ébranlé, le concept même de la souveraineté nationale des Etats l’est encore davantage. En affirmant avec arrogance que leurs exigences en matière d’autodéfense peuvent nécessiter une intervention dans les affaires internes d’autres Etats, les Etats-Unis menacent ouvertement tous les Etats faibles qui oseraient irriter l’Amérique ou lui déplaire. L’affirmation illégale du « droit » de frapper les premiers, telle qu’on a pu l’entendre à propos de la « guerre contre le terrorisme », ou encore la « doctrine de l’intervention humanitaire » confirme que le sort de l’Irak, de la Yougoslavie et de l’Afghanistan ne sont pas des cas exceptionnels : ils sont plutôt des précurseurs de ce que réservent les Etats-Unis au reste du monde.
L’arrogance des Etats-Unis réduit l’efficacité des Nations unies à une feuille de vigne destinée à dissimuler l’unilatéralisme américain sous un vernis multilatéral. Mais les Etats-Unis souffrent également d’être privés d’un important outil idéologico-politique. L’unilatéralisme d’une superpuissance a donc, lui aussi, son prix.

Notes

1. Par exemple, un juriste international avait formulé cette remarque : « Entre 1945 et 1990, l’Union soviétique a poursuivi une politique d’expansion illimitée soutenue par un usage agressif de la force armée et appuyée par son veto au sein du Conseil de sécurité. Cette politique empêcha le développement de la capacité [des Nations unies] à traiter de façon autonome les menaces envers la paix, les violations de la paix et les actes d’agression, excepté en tant que forum par le biais duquel des accords purent être négociés ou, du moins consignés, à propos d’agressions qui avaient échoué. » Eugene V. Rostow, Until What ? Enforcement Action or Collective Self-Defense ?, American Journal of International Law, vol. 85, 1991, pp.506-507. Pour la même période, on ne relève aucune condamnation similaire de la politique américaine.
2. Noam Chomsky, What Uncle Sam Really Wants, 1993, voir également http://www.znet.org. En français : Les dessous de la politique de l’Oncle Sam, EPO, Berchem, 1996.
3. Rostow, op.cit, p.860.
4. Rostow déclare : « Le système politique international se trouve au seuil d’une ère d’espoir », ibid., p.866.
5. Le présent article s’en tient aux seules questions relatives à la paix et à la sécurité internationales, en particulier au recours à la force entre Etats. Il n’aborde pas les lois économiques internationales, les droits de l’homme ni d’autres domaines de la législation internationale.
6. Le rôle premier attribué par la Charte des Nations unies au Conseil de sécurité dans des questions relatives à la paix et à la sécurité internationales est mis en évidence lorsqu’on compare son pouvoir à celui de l’Assemblée générale. En vertu des Articles 10 et 11, l’Assemblée générale peut discuter et faire des recommandations à propos de la paix et de la sécurité internationales. Toutefois, ce pouvoir à la fois de discuter et d’émettre des recommandations est restreint par : (a) le fait que les discussions et recommandations émanant de l’Assemblée générale se limitent aux seuls principes généraux (et non à des mesures particulières impliquant des actions, pour lesquelles il faut en référer au Conseil de Sécurité, en vertu de l’article 11), et (b) le fait qu’aucune recommandation concernant un différend ou une situation quelconque ne peut émaner de l’Assemblée générale tant que le Conseil de Sécurité traite de ce même différend. Par conséquent, l’Assemblée générale est clairement subordonnée au Conseil de Sécurité dans ces questions. Par contre, le Conseil de Sécurité a non seulement le pouvoir de discuter et d’émettre des recommandations, mais il décide également de mesures dans les conflits, et ce, en vertu du Chapitre VII de la Charte (Article 39).
7. Le pacte Briand-Kellogg, à l’instar de la convention de la Société des Nations, ne bannissait la « guerre » qu’en tant qu’instrument de politique nationale. La Charte des Nations unies bannit tous les recours à la force, et même la menace de recours à la force, y compris celles qui ne débouchent pas sur une guerre.
8. La formulation est la suivante : « 4. Les membres s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de tout autre manière incompatible avec les buts des Nations unies. » En vertu de l’article 1, le premier but des Nations unies est précisément de « prévenir et écarter les menaces à la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, (…) l’ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix. »
9. Cela figure sous l’article 51 qui stipule : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un des membres des Nations unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des Membres dans l’exercice de ce droit de légitime défense seront immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. »
10. La résolution à laquelle il est fait référence est la résolution 84, sortie le 27 juin 1950. (Il est possible d’accéder à toutes les résolutions du Conseil de sécurité via le site internet du Centre de Documentation des Nations unies.) Pour rendre le non-exemple de la guerre de Corée encore plus douteux, le président Truman avait déjà déployé ses forces aériennes et maritimes avant que la résolution 84 soit adoptée. Le Conseil de sécurité devait exprimer ses « recommandations », ce qu’il fit, sans quoi il se plaçait dans la position intenable de s’opposer à une action déjà entreprise unilatéralement par les Etats-Unis.
11. Résolution 660 (2 août 1990). Cette résolution fut adoptée par un vote de 14 voix contre 0, au cours duquel le Yémen s’abstint.
12. La résolution 661 (6 août 1990). Cette résolution fut adoptée par un vote de 13 voix contre 0, au cours duquel Cuba et le Yémen s’abstinrent. Quant à la résolution 670 du Conseil de Sécurité (25 septembre 1990), elle fut votée par 14 voix contre 1. Cuba s’y opposa.
13. La résolution 669 (24 septembre 1990) fut votée par 15 voix contre 0.
14. Selon le New York Times du 22 août 1990, les Etats-Unis voulaient « bloquer la voie diplomatique parce qu’elle pouvait désamorcer la crise au prix de quelques gains symboliques pour l’Irak ». Cité par Michael Ratner, International Law and War Crimes n° 1 (http ://deoxy.org/wc-ilaw.htm) et par Noam Chomsky, op.cit. Michael Ratner est l’ancien directeur du Center for Constitutional Rights et l’ancien président de la National Lawyers’ Guild. Doutant de la constitutionnalité de la guerre du Golfe, il avait intenté un procès contre les Etats-Unis. « Une grande partie des preuves que les Etats-Unis ont monté la guerre contre l’Irak figurent dans la résolution d’impeachment et l’exposé du dossier présentés devant le Congrès et imprimés in extenso dans les Rapports du Congrès (H. Res. 86, 21 février 1991, incluse dans le rapport imprimé : ISBN 0-944-624-15-4). Seule la grande presse commerciale a ignoré les faits. On peut y lire, notamment :
Dès octobre 1989, les représentants de la CIA au Koweït s’étaient mis d’accord pour tirer parti de la dégradation de la situation économique de l’Irak en vue d’exercer des pressions sur l’Irak afin qu’il accepte les exigences du Koweït dans le litige frontalier.
(…) Encourageant le Koweït à refuser de négocier de ses différends avec l’Irak, comme le recommandait la Charte des Nations unies, différends incluant le non-respect par le Koweït des quotas de l’OPEP, le pompage de pétrole irakien du gisement de Rumaylah et le refus de négocier avec l’Irak à propos de ces problèmes et de quelques autres (…).
Plusieurs mois avant l’invasion irakienne du Koweït, l’administration américaine préparait un plan et élaborait un scénario informatique compliqué de guerre opposant les forces armées américaines aux divisions blindées irakiennes. Dans un témoignage déposé devant le Congrès avant l’invasion, le secrétaire d’Etat adjoint Kelly affirmait trompeusement que les Etats-Unis n’avaient aucune obligation de prêter assistance au Koweït dans l’éventualité d’une guerre.
April Glaspie (ambassadrice des Etats-Unis à Bagdad, à l’époque - ndt) renouvela son assurance à l’Irak que le différend était bien une question arabe et que les Etats-Unis n’allaient pas s’en mêler.
Même si nous réservons notre jugement et si nous admettons que les Etats-Unis n’avaient ni planifié ni préparé cette guerre, ils n’avaient pas le droit de déclencher leur guerre avant que toutes les possibilités de négociations eussent été épuisées. Les Etats-Unis, toutefois, ne voulurent jamais négocier. Tout ce qu’ils voulaient, c’était la guerre. » (Ratner, International Law & War Crimes).
15. Chomsky, op.cit.
16. Gordon, « Mideast Tensions : Bush Sends New Units to Gulf to Provide “Offensive Option” : US Force Could Reach 380.000 », New York Times, 9 novembre 1990, dans A1, col. 6, cité dans Burns H. Weston, « Security Council Resolution 678 and Persian Gulf Decision Making : Precarious Legitimacy », AJIL (vol. 85, n° 34, 1991).
17. D’après Weston, ibidem, p.519. Selon Jules Lobel et Michael Ratner (qui citent Bob Woodward, The Commanders, 1991, p.334) : « En 1990, les Etats-Unis voulaient apparemment une référence explicite au recours à la force contre l’Irak mais, en raison des objections soviétiques, le Conseil effaça le complément “par tous les moyens nécessaires”. » (« Bypassing the Security Council : Ambiguous Authorizations to Use Force, Cease-fires and the Iraqi Inspection Regime », AJIL, vol. 93, 1999, p.129).
18. Noam Chomsky, Deterring Democracy, 1992, Afterword, disponible on-line sur http://www.znet.org. « Le gouvernement américain a ouvertement affirmé son but de détruire l’infrastructure de l’Irak, y compris l’eau, les approvisionnements alimentaires, le système d’épuration, l’électricité et les transports. L’affaire ne fut pas reprise dans les journaux américains avant la fin janvier 1991, mais les faits étaient évidents, même aux yeux des observateurs occasionnels. Selon le Washington Post (23 juin 1991), des fonctionnaires américains ont admis que « certaines cibles, plus particulièrement à la fin de la guerre, ont été bombardées en tout premier lieu pour pouvoir exercer davantage de pression sur l’Irak, après la guerre, et non pour influencer le cours même du conflit. (…) Le but était de détruire ou d’endommager des installations précieuses que Bagdad n’aurait pu réparer sans aide de l’étranger. » Un rapport d’une mission des Nations unies en Irak, dirigée par le secrétaire général Martti Ahtisaari a déclaré que les bombardements sur l’Irak avaient renvoyé le pays à l’ère préindustrielle. » (Ratner, op. cit.). Le rapport n° S122366 des Nations unies, qui décrit les dégâts infligés à l’Irak comme étant « quasi apocalyptiques », est disponible sur le site des Nations Unies.
19. Lobel et Ratner, «Bypassing the Security Council», op. cit., p.132, n.31.
20. Ibidem, p.133.
21. « Sur l’ordre des Etats-Unis et afin d’assurer l’exclusivité du commandement et du contrôle des Américains sur les opérations dans le golfe Persique, il rejeta une proposition soviétique d’activer le Comité d’état-major, en vertu des articles 45-47 du Chapitre VII, afin d’unifier la direction stratégique de l’action de police du Conseil de sécurité. » (Weston, Security Council Resolution 678…, p.522).
22. Le Conseil de sécurité ne tint aucune réunion sur la crise du Golfe entre le 29 novembre 1990, le jour où la résolution 678 fut adoptée, et le 14 février 1991, lorsqu’il se réunit en session secrète afin de discuter des aspects politiques de la fin de la guerre. (Rostow, Until What ?…, p.509).
23. Weston, op. cit., p.533.
24. Lobel et Ratner, op. cit., p.154.
25. Weston, op. cit., pp.526, 527.
26. Ibidem, pp.523-424.
27. Ratner, op. cit.
28. Articles 10-17 de la Charte des Nations unies. Certaines résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies ont été considérées comme étant des preuves de l’existence de réglementations légales d’usage ou d’interprétations, valant autorité, de certaines obligations de la Charte et, partant, ayant la même force et les mêmes effets que des lois internationales.
29. Article 92 de la Charte des Nations unies.
30. Article 36 (1) des Statuts de la CIJ.
31. Frederic L. Kirgis Jr., The Security Council’s Forst Fifty Years, AJIL, Vol. 89, 1995, p.525.
32. L’illégalité des sanctions qui se poursuivent déborde du cadre de cette étude, qui ne traite que des recours unilatéraux à la force par les Etats-Unis. Voir Jean Alain, « Criminal Enforcers », in Al Ahram, 9 mai 2002 (disponible online sur le site de znet.org) et son argumentation à propos du maintien des sanctions, dont l’auteur estime qu’elles sont une violation des normes antigénocidaires.
33. La Yougoslavie porta le caractère illégal de l’agression devant la Cour internationale de Justice qui, toutefois, du fait qu’elle n’a aucune emprise juridique sur les Etats-Unis et les autres Etats membres de l’Otan incriminés dans l’affaire, fut forcée de rendre une fin de non-recevoir. Le haut commissaire des Nations unies pour les droits de l’homme (UNHCHR), Mary Robinson, souleva elle aussi la question de la légalité de l’attaque dans son Rapport sur la situation des droits de l’homme au Kosovo, daté du 30 avril 1999, prétendant que le Conseil de sécurité était censé enquêter sur la légalité d’une « campagne prolongée de bombardements au cours de laquelle les bombardiers choisissaient leurs cibles à volonté ». (Ce rapport est disponible sur le site de l’UNHCHR.)
34. Louis Henkin, Kosovo and the Law on « Humanitarian Intervention », AJIL, Vol. 93, 1999, pp.824, 827.
35. Voir, par exemple, Klinton W. Alexander, NATO’s Intervention in Kosovo : The Legal Case for Violating Yugoslavia’s National Sovereignty in the Absence of Security Council Approval, Houston Journal of International Law, Vol. 22, 2000, p.403.
36. Cité dans Richard A. Falk, Kosovo, World Order, and the Future of International Law, AJIL, Vol. 93, 1999, pp.847-848.
37. Jonathan I. Charney, Anticipatory Humanitarian Intervention in Kosovo, AJIL, Vol. 93, 1999, pp.834, 839-840).
38. Christine M. Chinkin, Kosovo : A « Good » or « Bad » War ?, AJIL, Vol. 93, 1999, pp.841-845.
39. Résolution 827.
40. Christine M. Chinkin, op.cit., p.846.
41. « Discours tenu devant une session collective du Congrès des Etats-Unis : la réponse aux attentats terroristes du 11 septembre », cité dans Sean D. Murphy, Contemporary Practice of the United States Relating to International Law, AJIL, Vol. 96, janvier 2002, pp.237, 242.
42. On retrouve le même genre de langage dans la résolution 56/1 (12 septembre 2001) de l’Assemblée générale des Nations unies. Cette résolution appelle « tous les Etats pour qu’ils travaillent ensemble en liaison étroite pour traduire en justice les auteurs, les organisateurs et les commanditaires des actes monstrueux » du 11 septembre. On retrouve les mêmes propos dans une résolution ultérieure, à savoir la résolution 10001 de l’Assemblée générale des Nations unies (19 décembre 2001). Il est à remarquer, en outre, que l’Assemblée générale n’est pas allée jusqu’à qualifier les événements du 11 septembre d’« attentats terroristes », mais seulement d’« actes monstrueux », pas plus qu’elle n’a reconnu aux Etats-Unis le droit d’y répondre par des mesures de légitime défense. Bien que la forme de coopération internationale « pour traduire en justice les auteurs, les organisateurs et les commanditaires » des événements du 11 septembre ne soit pas spécifiée, il existe plusieurs conventions relatives à la coopération entre Etats quand il s’agit de traiter des agressions violentes ou terroristes, mais aucune d’entre elles, naturellement, n’implique ni n’autorise la guerre. Parmi ces conventions signées par les Etats-Unis, figurent celles-ci : la Convention pour la suppression des saisies illégales d’avions (16 décembre 1970), la Convention pour la suppression des actes illégaux contre la sécurité de l’aviation civile (23 septembre 1971), la Convention internationale contre la prise d’otages (17 décembre 1979), la Convention sur les attentats et autres actes commis à bord d’avions (14 septembre 1963), la Convention sur la prévention et les sanctions des crimes contre les personnes internationalement protégées, y compris les agents diplomatiques (14 décembre 1973), la Convention internationale pour la suppression des attentats terroristes à la bombe (15 décembre 1997), la Convention internationale pour la suppression du financement du terrorisme (9 décembre 1999).
43. L’article 51 stipule : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales.(…) » (La citation complète figure dans la note 9 ci-dessus). Certains juristes américains ont insisté sur le fait que la clause « jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires » visait des « mesures menées à bon port », de sorte que les Etats-Unis pouvaient toujours invoquer la légitime défense en attendant que les résolutions du Conseil de sécurité s’avèrent efficaces. (voir, par exemple, Thomas M. Franck, Le terrorisme et le droit de légitime défense », AJIL, Vol. 95, octobre 2001, pp.839, 841.) Il est entendu que des interprétations de ce genre sont contraires à l’esprit des interdictions de la Charte en général en ce qui concerne le recours à la force et qu’elles encouragent l’unilatéralisme et le mépris de la responsabilité collective des Nations unies dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales.
44. « Bien que les Etats-Unis n’aient jamais reconnu le régime taliban comme le gouvernement de l’Afghanistan et que, par conséquent, ils n’aient entretenu aucune relation avec ce groupe, certaines exigences américaines furent transmises aux Taliban par l’entremise du gouvernement pakistanais. En outre, le président Bush avait fait état de ces exigences dans un discours largement diffusé tenu lors d’une séance collective du Congrès américain.
« Les Etats-Unis d’Amérique adressent les exigences suivantes aux Taliban : Livrez aux autorités des Etats-Unis tous les dirigeants d’al-Qaïda qui se cachent dans votre pays.
« Libérez tous les ressortissants étrangers, y compris les citoyens américains, que vous avez injustement emprisonnés. Protégez les journalistes, diplomates et coopérants humanitaires étrangers séjournant dans votre pays. Fermez immédiatement et définitivement chaque camp d’entraînement terroriste en Afghanistan et livrez tous les terroristes et toutes les personnes faisant partie de leurs structures de soutien aux autorités adéquates. Accordez aux Etats-Unis l’accès inconditionnel aux camps d’entraînement terroristes, de façon que nous soyons sûrs qu’ils ne sont plus opérationnels.
« Ces exigences ne sont pas susceptibles d’être négociées ou discutées. Les Taliban doivent agir et agir immédiatement. Ils livreront les terroristes ou ils partageront leur sort. » (Murphy, op. cit., p.243).
45. Rajiv Chadrasekaran, Taliban’s Envoy Admits Bin Laden is in Afghanistan, Washington Post, 1er octobre 2001. Douglas Frantz, Taliban Say They Want to Negotiate Over Bin Laden, New York Times, 3 octobre 2001.
46. Discours radiodiffusé du président Bush (6 octobre 2001), cité dans Murphy, op. cit., note 58, p.263.
47. Elisabeth Bumiller, President Rejects Offer by Taliban for Negotiations, New York Times, 15 octobre 2001, p.A1.
48. H. Harry L. Roque, The Changing Face of Terrorism : A New Crime Against Humanity ?, conférence non publiée donnée au Centre de Droit de l’Université des Philippines.
49. Cité dans Murphy, op. cit., p.243.
50. Cité dans ibid., pp.245-246.