Le droit au logement : une vision alternative

Table des matières: 
Études marxistes no. 105
Auteur: 
Leïla Lahssaini, Karel Trullo, Daniel Zamora

La question du logement est sans aucun doute l'une des questions centrales lorsqu'on aborde les problèmes de la ville. En effet, plus l'accès au logement devient difficile, plus la ville est le terrain d'une augmentation des inégalités. Cela accentue tout d'abord les inégalités territoriales étant donné que les personnes les plus pauvres se concentrent alors dans les zones à bas loyers qui sont souvent plus dégradées et moins bien fournies en accès aux biens et services offerts par la ville.

Mais également les inégalités sociales, car les loyers élevés se paient par une sous-consommation des autres postes tels que la culture ou l'alimentation. En d'autres termes, le logement est un accélérateur d'inégalités ; plus son coût est élevé, plus les inégalités augmentent. La question du logement est donc un enjeu central pour offrir une réelle alternative sociale aux problèmes auxquels sont confrontées les villes d'aujourd'hui. En ce qui concerne la ville de Bruxelles, l'évolution est très claire : l'augmentation des loyers s'accompagne d'une diminution du parc immobilier accessible aux classes populaires. Aujourd'hui, selon le Rassemblement bruxellois pour le droit à l'habitat (RBDH), ce ne sont pas moins de 200 000 ménages bruxellois qui ne peuvent se loger de manière décente et abordable[1]. Durant les prochaines années, cette situation risque de s'aggraver très fortement étant donné la croissance attendue de la population bruxelloise et la passivité politique par rapport à cette question. Face à cette situation d'urgence, le bilan des dix dernières années est particulièrement alarmant et montre un manque total de volontarisme quand il est question d'agir non seulement sur le prix des loyers, mais aussi sur la construction de logements publics.

Le droit au logement : le cas de Bruxelles

Un enjeu démographique

Le marché du logement à Bruxelles est un marché de locataires. À la différence du reste de la Belgique, seulement 40 % des ménages sont propriétaires contre 68 % en Wallonie et 73 % en Flandre[2]. Cette donnée fait du marché locatif un facteur fondamental de la politique urbaine de la capitale. Les projections démographiques des années à venir permettent de s'inquiéter de la capacité de la ville à faire face à la pression démographique. Selon une étude du réseau d'agences immobilières Trevi, il y a 500 000 logements dans la capitale et il en faudrait 600 000 à l'horizon 2020[3]. Or, selon cette même étude, on n'en construit que 4 000 (privés et publics) par an depuis dix ans, ce qui est la moitié du chiffre requis. À ce rythme, le nombre de ménages dépassera le nombre de logements à l'horizon 2018-2019. Cette situation ne fera alors qu'aggraver la pression à la hausse sur les loyers empirant la situation des foyers les plus pauvres, mais également des classes moyennes si elles veulent rester en ville. Cette pression démographique constante sur le marché locatif n'a cependant pas attendu 2018 pour montrer ses effets sur l'inflation des loyers.

La montée des loyers

Les chiffres sont particulièrement édifiants ces dernières années : depuis les années 2000, et malgré quelques variations certaines années, l'augmentation des loyers dépasse l'indice santé[4], ce qui implique que les loyers augmentent bien plus vite que le coût de la vie et les revenus de la population. En ce qui concerne le montant des loyers dans la capitale, on constate que la hausse enregistrée est d'environ 45 % entre 2000 et 2010, alors que sur la même période l'augmentation de l'indice santé, sur base duquel est calculée l'indexation des loyers, n'était que de 25 %. Cet écart croissant est également dû à la part trop faible du logement dans le calcul de l'index (5,5 %), au regard de la place qu'a effectivement un loyer dans le budget d'un ménage.

Les dernières années, cette progression n'a pas ralenti ; le loyer moyen à Bruxelles est passé de 570 euros en 2008 à 645 euros en 2011, soit une augmentation moyenne de plus de 13 % en trois ans. De plus, cette augmentation moyenne des loyers ne touche pas tous les logements de la même façon. Elle a été plus marquée dans certaines communes, dont plusieurs dites « populaires ». En outre, les loyers augmentant plus vite que les revenus, l'accessibilité des logements a fortement chuté pour la moitié la moins aisée de la population. Ainsi, si ces habitants ne devaient attribuer que 30 % de leurs revenus au logement, ils n'auraient accès qu'à 9 % des logements disponibles, alors qu'ils avaient encore accès à 43 % il y a quinze ans. Dans la réalité, cela implique qu'une part importante des ménages consacre bien plus de 30 % du revenu à simplement payer leur loyer en ville. À titre d'exemple, les personnes ayant des revenus mensuels inférieurs à 1 000 euros (ce qui représente 18 % des locataires à Bruxelles), dépensent en moyenne 64 % de leurs revenus dans leur loyer. Il faut atteindre la tranche de revenus de 2 500 à 3 000 euros par mois pour dépenser moins de 30 % dans son logement. Si l'on analyse l'évolution de la situation depuis 1993 (voir tableau 1), le constat est catastrophique. Si en 1993, les quatre premiers déciles se trouvaient déjà dans une situation précaire face au marché du logement, le sixième décile avait accès à 57 % du parc alors qu'il n'a plus accès qu'à 13 % aujourd'hui. Par ailleurs le tableau suggère également que ce sont les loyers les plus bas qui ont augmenté le plus rapidement.

Tableau 1. Évolution du parc locatif accessible à chaque décile de revenus (1993-2011)

Déciles de
revenus

Part du parc locatif accessible à chaque décile de revenus
( si loyer = 25 % du revenu du ménage) ( % )

2011 2010 2008 2004 1997 1993
2 0 0 0 1 8 5
3 1 1 2 4 18 12
4 2 2 3 10 28 22
5 5 5 8 21 43 38
6 13 12 17 44 64 57
7 26 28 40 61 79 73
8 58 57 66 79 89 88
9 87 87 89 93 95 96

Source : Marie-Laurence De Keersmaecker, Observatoire des Loyers, enquête 2011, p. 73. (Statistiques financières de l'INS ; calculs propres.)

Les ménages bruxellois ne sont donc pas touchés de la même façon par ces augmentations puisque la part des revenus dépensée dans le logement passe du simple au double selon les revenus. Les 20 % les plus pauvres dépensent en moyenne 40 % pour leur logement, là où les 20 % les plus riches dépensent en moyenne 20 %. C'est le poste de budget où les différences se marquent le plus en fonction des revenus[5]. Cette crise du logement a de nombreux effets pervers. En effet, la conséquence directe se manifeste, soit dans l'appauvrissement sur place des populations, soit par l'obligation pour de nombreuses familles de se déplacer dans des zones où les loyers sont plus bas, où le bien loué est plus petit, moins bien entretenu ou dans une zone plus pauvre. Ils forment ainsi une clientèle idéale pour certains propriétaires sans scrupules qui louent des biens dans de très mauvaises conditions sanitaires (humidité, délabrement…). Cette dynamique menace de nombreux quartiers populaires qui tombent peu à peu dans la gentrification et le remplacement d'une population par une autre. Il y a donc à Bruxelles un manque criant de logements accessibles à des revenus bas ou même moyens.

La stagnation des logements sociaux…

Tout d'abord il nous faut faire une critique des chiffres que nous offre la Région concernant le logement. En effet, derrière l'augmentation des « logements à gestion publique et à finalité sociale » se cachent généralement des formules aussi différentes que variées, mais, au final, peu de logements sociaux à proprement parler. Si l'objectif de la Région en termes de logement est de 15 %, il convient de souligner qu'on cherche à atteindre ce chiffre au travers de formules très variées. Ce changement dans le discours des politiques vise essentiellement à gonfler les chiffres tout en réalisant des politiques très peu sociales. La notion « logements à gestion publique et à finalité sociale » recouvre donc très largement les logements sociaux gérés par les SISP (sociétés immobilières de service public), les logements publics gérés par les pouvoirs publics locaux, les AIS (agences immobilières sociales), ainsi que les logements achetés par des particuliers à la SDRB (Société de développement pour la Région de Bruxelles-Capitale) ou avec des prêts hypothécaires avantageux…

Un maigre bilan sur les logements sociaux…

Graphique 1. Logements sociaux et personnes inscrites sur les listes

Logement sociaux et listed d'attente

Source : SLRB Rapport annuel 2012, p. 25 et données brutes de la SLRB : http ://www.slrb.irisnet.be/.

Ainsi, si l'on prend les chiffres des logements sociaux en tant que tels, le bilan est beaucoup moins brillant. Si face à la pénurie et à l'appauvrissement sur place de la population de Bruxelles le logement social pourrait constituer un élément de réponse clé, ce n'est pas l'approche qui semble primer à la Région. En effet, aujourd'hui 50 % de la population bruxelloise serait dans les conditions de revenus pour accéder à un logement social. Ce chiffre est par ailleurs largement sous-estimé, car il ne comprend pas les personnes sur les listes d'attente de logements sociaux tous statuts confondus. Le chiffre serait alors plus près de 56 000 selon le RBDH (chiffre dépassant largement les 39 306 logements sociaux existants). L'attente pour entrer dans un logement social est donc très longue (plusieurs années) et ne va qu'augmenter vu le rythme de création de ceux-ci. En effet, le nombre de logements sociaux n'a pour ainsi dire pas augmenté en quatorze ans (1998-2012), on en compte seulement 685 de plus.

Cela veut dire concrètement que l'on construit 49 logements par an depuis 1998. Si l'on garde ce rythme, il ne faudrait pas moins de 846 années pour pouvoir donner un logement aux seules 41 461 familles sur les listes d'attente. Ce bilan ultraminimaliste est pourtant partagé par tous les partis traditionnels qui ont eu le pouvoir et la compétence en matière de logement pendant toutes ces années. En effet, dans les six gouvernements qui se sont succédé durant ces quatorze années (ont participé au pouvoir CD&V, CDH, Ecolo, FDF, Groen, MR, Open VLD, PS et SP.a), les questions relatives au logement ont été dans les compétences d'Alain Hutchinson (PS), d'Éric Tomas (PS), de Willem Draps (MR), de Françoise Dupuis (PS) et plus récemment de Christos Doulkeridis (Ecolo).

Par ailleurs, il est également intéressant d'ajouter à ce maigre constat la gestion très contestable du parc de logements sociaux à Bruxelles. En effet, si l'on regarde le nombre de logements sociaux réellement occupés entre 2004 et 2011, celui-ci a baissé de 1 061 unités ! Cette baisse est évidemment due à des rénovations. Cependant, cela souligne non seulement la vétusté du parc immobilier public, mais également le manque de volonté politique concernant la construction de logements. Cet état de fait est clairement une démission politique. Car ce non-volontarisme n'a pas toujours existé. En effet, en Belgique, jusqu'au début des années 80, il y avait une réelle volonté de construction de logement public et social, avoisinant les 10 000 nouveaux logements par an.

Graphique 2. Évolution du nombre de logements neufs dans des bâtiments résidentiels par filière de production

Logements neufs par filière de production

Source : Christian Dessouroux et Alice Romainville, « La production de logements en Belgique et à Bruxelles — Acteurs, dynamiques, géographie », EchoGéo, 15, 11 avril 2011, URL : http://echogeo.revues.org/12279 ; DOI : 10.4000/echogeo.12279.

Enfin, il est également intéressant de comparer nos chiffres avec d'autres villes européennes (voir carte 1). Par exemple, une ville comme Vienne a décidé en pleine crise des années 30 d'investir massivement dans son parc de logement public comme projet phare de toute la ville. Aujourd'hui encore, le prestige de la ville de Vienne s'en trouve renforcé et attire des milliers de personnes venues voir ces édifices sociaux.

Par ailleurs, ces villes bénéficiant d'un fort pourcentage de logements sociaux donnent une autre image de ceux-ci. En effet, en raison du manque de logements sociaux en Belgique, ils sont réservés surtout aux personnes les plus précarisées. Cette situation a tendance à créer une stigmatisation autour des logements sociaux et des personnes qui les occupent. Aux Pays-Bas, cependant, la proportion de logements sociaux est de 32 %, créant ainsi des conditions qui rendent plus « normal » et moins discriminant le fait de résider dans un logement de ce type.

Carte 1. Le logement social en Europe

Logement social en Europe

Source : Housing Europe Review 2012, The nuts and bolts of European social housing systems, CECODHAS Housing Europe's Observatory, 2011, p. 23.

La politique  : une logique qui nous mène dans le mur…

Enfin, il convient de souligner dans les grandes lignes la politique du gouvernement régional en la matière. Car si passivité du gouvernement il y a, elle ne concerne que les logements pour les classes populaires. En effet, il y a bien une politique du logement à Bruxelles et elle est très volontariste, mais donne essentiellement la priorité à l'amélioration du bâti et de l'accès à la propriété par des subsides et des exonérations en tout genre pour le privé au lieu de renforcer le public.

Des mesures tournées vers les propriétaires.

La plus grande partie de « l'aide » au logement n'est donc pas destinée aux locataires. Environ 40 % du budget de la politique de l'habitat sont utilisés pour la rénovation ou la construction de logements sociaux ; 60 % sont donc alloués à la politique d'acquisition et de rénovation, et cela ne prend pas en compte le manque à gagner dans le budget dû aux différentes formes de déductions fiscales. Cette perspective est particulièrement étonnante à Bruxelles puisque, comme nous l'avons précisé, la Région de Bruxelles-Capitale compte 60 % de locataires. Parmi les mesures existantes, on peut noter différentes formes d'exonérations, mais également des prêts ou des primes pour l'achat ou la rénovation. Ces différentes mesures ne sont pas toutes aussi inégalitaires, certaines introduisant des conditions de revenu, mais il n'en reste pas moins que ces aides à l'acquisition ne profitent finalement qu'aux moyens et hauts revenus, lesquels peuvent se voir octroyer un prêt. On notera notamment :

— Les déductions fiscales des intérêts et prêts pour l'achat de son habitation (mesure fédérale) : il apparaît clairement (voir graphique 3) que cette mesure est utilisée majoritairement par les ménages disposant de moyens à hauts revenus. Et pour cause : ces déductions fiscales (limitées à un certain montant), ne sont pas limitées au niveau des revenus des bénéficiaires. Chacun peut donc en bénéficier. De plus, cela implique que les personnes se trouvent effectivement dans une situation financière présentant des garanties suffisantes pour leur permettre de bénéficier d'un emprunt conséquent, ce qui n'est bien sûr pas le cas des bas revenus. Cette mesure, le principal soutien étatique à l'habitat, constitue certes, dans certaines circonstances, un incitant à l'achat, mais ne profite finalement qu'à la catégorie de personnes possédant des revenus suffisamment élevés.

Graphique 3. Utilisation et montant moyen récupéré par déciles

Déduction pour habitation unique

Source : Analyse de l'évolution des statistiques fiscales des dépenses fiscales, Dulbea, 2011, p. 28.

Au niveau de la Région, on aboutit au même constat (sans être exhaustif) :

— Les logements vendus par la SDRB profitent majoritairement aux possesseurs de hauts revenus ainsi qu'à ceux qui disposent de la part haute des revenus moyens. Les prêts accordés par le Fonds du logement et limités à certains revenus touchent cependant une population aux revenus plus faibles.

— Les logements moyens de la SDRB : ceux-ci, souvent situés dans des quartiers dits plutôt « populaires », bien qu'en dessous du prix du marché, bénéficient principalement à des revenus moyens et hauts. Une étude[6] montre par ailleurs que les logements situés dans le centre et l'ouest de Bruxelles sont achetés par des ménages disposant de revenus bien supérieurs à la moyenne des habitants du quartier. Il n'y a que dans les grands ensembles de logements que les habitants ont des revenus inférieurs à la majorité des revenus du quartier. Ces conclusions participent bien sûr de la politique de « mixité sociale » qui incite les moyens et hauts revenus à s'installer dans certains quartiers délaissés aboutissant souvent à une éviction progressive des populations les plus pauvres suite à une augmentation du coût des habitations.

— Les prêts à bas taux du Fonds du logement : étant donné les plafonds de revenu pour les bénéficiaires et le faible taux du crédit, cette aide à l'acquisition est celle qui permet aux revenus les plus bas l'accès à la propriété. Cette aide joue en effet au moment où les bénéficiaires paient et non a posteriori comme les déductions fiscales. Néanmoins, cela ne permet bien sûr pas aux plus précaires d'acquérir un logement, car l'augmentation du prix des habitations implique que les acheteurs doivent présenter des apports de plus en plus importants. De plus, le plafond de revenu a été progressivement élargi pour bénéficier à plus de ménages, dans un souci de « mixité sociale ».

— Les primes à la rénovation : accessibles à un large panel de revenus (jusqu'à 55 000 euros par an), elles nécessitent cependant de longues procédures et impliquent une avance sur le prix des travaux dont une partie sera remboursée plusieurs mois plus tard. Ces primes restent donc difficiles à utiliser par les personnes disposant d'un bas revenu avec lequel il est impossible d'investir dans la rénovation d'une façade ou la pause de nouveaux châssis. Cependant, elles profitent effectivement majoritairement aux petits propriétaires vivant dans leur propre maison.

Ces mesures coûtent néanmoins cher à la Région[7]. En effet, les différentes déductions fiscales, prêts et primes tournent autour de 68 millions d'euros.

Ainsi, bien qu'il ne soit pas question de s'opposer à toute aide à la rénovation ou à l'acquisition (surtout si elle n'est pas en faveur des hauts revenus), cette politique pose question dans une ville majoritairement composée de locataires. Il serait en ce sens pertinent de revoir les modalités et l'accessibilité des aides au logement, afin qu'elles soient dirigées vers les personnes qui en ont réellement besoin et utilisées par celles-ci. Plus fondamentalement, cette vision est cependant problématique, car elle est en partie en opposition avec une perspective centrée sur la régulation des loyers et la construction de logements. En effet, l'objectif visé par une politique qui se concentre sur des investissements publics à des propriétaires privés vise précisément à susciter des « effets d'entraînement » dans ces quartiers populaires afin d'y attirer de nouvelles populations. Cependant, ces « effets » ont souvent pour résultat « d'améliorer » le quartier, mais pas pour les mêmes personnes, car il entraîne des augmentations de loyer et donc l'installation, petit à petit, d'une nouvelle population venant remplacer l'ancienne. Pour lutter contre les inégalités, il s'agit donc moins de « rénover pour attirer » que de « rénover pour améliorer » pour la population déjà sur place.

La rénovation du code du logement sous Doulkeridis

Un nouveau code du logement bruxellois a été voté le 18 juillet 2013. Celui-ci vise à remodeler l'ancien code datant de 2003, afin de l'adapter aux urgences de la situation en matière de logement à Bruxelles. Certaines améliorations ont été pointées par le secteur associatif qui a participé aux travaux préparatoires.

Ainsi, le droit au logement décent fait l'objet d'un article plus global, visant également un droit à un logement abordable financièrement, en plus des mesures concernant la sécurité et la salubrité. Cela est un point positif, mais il n'apparaît pas clairement comment cela sera mis en pratique grâce au nouveau code puisqu'il n'y a pas à ce sujet de modification drastique des règles d'accès aux logements ou de politique réellement novatrice en matière de logements publics.

De même, il y a des améliorations dans le contrôle de la salubrité des logements par la DIRL[8], en permettant des visites d'initiative, au besoin sans en prévenir le bailleur, et en ne fermant pas obligatoirement un logement. Néanmoins, le service d'inspection manque encore de moyens pour effectuer plus de visites d'initiative, ce qui aurait le mérite de ne pas obliger le locataire, souvent en position de faiblesse par rapport à son propriétaire, à faire lui-même la demande d'inspection.

Cependant, d'autres mesures dans le code reflètent la volonté de créer plus de logements pour les revenus moyens ou élevés que de logement social. Les sociétés immobilières de service public (SISP, qui gèrent les logements sociaux au niveau des communes) pourront désormais, outre la gestion et création de logements sociaux, réaliser et gérer également des logements moyens, dans une proportion pouvant aller jusqu'à 20 %. Cela implique que celles-ci seront amenées à créer du logement moyen et à le gérer, alors qu'aujourd'hui la demande en logement social n'est déjà pas satisfaite. Par ailleurs, pour aider prétendument les familles nombreuses à se loger, le gouvernement bruxellois va bientôt assouplir les règles dans les sociétés de logements sociaux. Par exemple, il ne faudra plus prévoir obligatoirement une chambre par garçon afin d'attribuer un logement. Si cela peut se justifier d'un point de vue général, la mesure semble plutôt s'inscrire dans une gestion de la misère. Au lieu d'augmenter le parc locatif public, on réalise une politique de « bouts de ficelle » en trouvant quelques places par-ci, par-là.

 Un enjeu de classe : contre le mythe des « petits propriétaires ».

Question relativement obscure dans les nombreux débats sur le logement, la distribution des patrimoines en matière de logement locatif privé est souvent le point aveugle des études sur le logement. La majorité des commentateurs ou des politiques se contentent généralement de répéter l'idée selon laquelle, à Bruxelles comme ailleurs, le Belge à « une brique dans le ventre » et le marché locatif est surtout constitué de « petits propriétaires ». Cependant, une étude sérieuse sur la question réalisée en 2007 remet profondément en cause ce lieu commun. À la différence des données partielles déjà recueillies sur la question (mais basées sur des enquêtes par échantillon ou des données administratives), celle-ci se fonde sur les données du cadastre (l'administration générale de la documentation patrimoniale). C'est la base de données la plus complète et précise existant sur cette question. L'analyse de ces données nous donne un tableau bien différent de celui qui est généralement présenté. En effet, on observe une distribution patrimoniale particulièrement concentrée (graphique 3).

Graphique 4. Distribution du patrimoine immobilier bruxellois

Distribution du patrimoine immobilier bruxellois

Source : Julie Charles, « Structure de la propriété sur le marché locatif privé bruxellois. Analyse comparée du profil des bailleurs et des locataires, Rapport final 2003-2006 » Prospective Research for Brussels, Irsib, 2007.

Autrement dit, « un grand nombre de bailleurs ne possèdent que peu de logements tandis qu'à l'autre extrémité, un nombre réduit de bailleurs ont des patrimoines de taille importante[9] ». En fait, des bailleurs, les 50 % plus petits détiennent ensemble moins de 20 % des logements locatifs privés, tandis que les 3 % plus gros détiennent à eux seuls 20 % du parc locatif privé.

 Le droit au logement, partir d'une logique différente…

La logique qui laisse au marché le soin de régler le problème du manque de logements, de l'augmentation des loyers ou de la qualité de ceux-ci ne peut aboutir qu'à l'échec. Le marché n'a pour but que de faire du profit et non de résoudre les problèmes quotidiens de milliers de familles en attente d'un logement. Avoir laissé presque exclusivement aux mains du marché la politique du logement conduit la Région de Bruxelles-Capitale à être celle qui connaît les plus fortes augmentations de loyer.

Pour cela, il faut partir d'une logique différente, d'une logique qui part du besoin des gens et non du marché libre. Seule une réelle volonté politique de création de nouveaux logements sociaux pourra résoudre le problème. Le droit au logement doit être au cœur des considérations de nos hommes politiques étant donné la centralité de cette question parmi les autres dimensions de la vie sociale. Un logement accessible et de qualité est une condition première pour plus d'égalité dans la ville. Sans cela, toute tentative d'une plus grande justice sociale dans l'espace urbain est difficile. Pour réaliser cela, nous devons avoir une action décisive dans trois grands domaines :

  1. Le domaine public : par un renforcement du secteur et un investissement dans la création de logements sociaux et publics.
  2. La régulation du domaine privé : il faut non seulement un organisme de contrôle des loyers, mais aussi l'établissement de critères objectifs afin de réguler les loyers et la qualité des logements. Enfin, il faut renforcer la logique de lutte contre les logements vides afin de les mettre le plus rapidement possible à la disposition des gens.
  3. Une réelle lutte contre la spéculation immobilière.

Investir dans le logement public

Créer du logement

L'objectif du gouvernement en termes de logements sociaux était de 15 % de « logements à gestion publique et à finalité sociale ». Cet objectif est non seulement tout à fait insuffisant, mais recouvre, comme nous l'avons vu, des types de logements très variés. De ce point de vue, à l'instar de la proposition du RBDH, il faut être ambitieux et réclamer un objectif de 20 % de logements locatifs et sociaux réels. Le taux actuel du nombre de logements sociaux était de 7,6 % fin 2011. De ce point de vue, il faut créer un minimum de 50 000 nouveaux logements sous gestion publique afin de répondre à l'énorme demande des familles en attente. Cet objectif peut être atteint par le biais de l'achat, de la construction ou, à titre transitoire, de la gestion en AIS de nouveaux logements. Cet objectif peut, par ailleurs, s'articuler de différentes façons. Outre la construction et l'achat direct de bâtiments, d'autres mesures s'imposent.

Notamment la création d'une norme minimale contraignante (sous peine d'amendes) d'un pourcentage minimum de logements sociaux dans les nouveaux projets immobiliers. Bruxelles est aujourd'hui essentiellement guidée dans son développement par d'énormes projets immobiliers qui ne prennent pas en compte les besoins réels de la population. Le monde politique doit réguler ces projets et spécifiquement ceux concernant les bureaux afin d'y imposer un quota minimal de 20 % de logement pour chaque projet accepté. Tout non-respect de ces normes entraînerait des amendes dont les sommes seraient utilisées à la création de logements. Il convient d'ailleurs de préciser qu'un tel dispositif existe déjà en Flandre. En effet, le décret relatif à la politique foncière et immobilière du 27 mars 2009 adopté par le parlement flamand établit des quotas obligatoires. Le texte du décret est très innovant dans la mesure où il introduit l'obligation pour un promoteur privé de réserver, dans le cadre d'un projet de construction de minimum dix maisons ou cinquante appartements, un minimum de 10 % de la superficie du terrain concerné à la construction de logements sociaux. Les promoteurs publics doivent respecter des pourcentages de 20 % minimum. Différentes possibilités sont offertes au promoteur : il peut réaliser ces logements sociaux ou moyens sur le site même ou, avec l'accord de la commune, ailleurs dans la commune. Il peut également céder les terrains à la société locale de logement social qui réalisera alors elle-même les logements. Ou encore, il peut louer les logements par le biais d'une agence immobilière sociale. Enfin, le promoteur peut — si la commune est d'accord — racheter son obligation pour une somme de 50 000 euros par logement imposé. La commune doit alors consacrer cet argent à la politique locale de l'habitat, affectation plus large que la seule réalisation de logements abordables[10].

Ensuite, il est également possible, vu l'état de suroffre totale de bureaux à Bruxelles, de procéder à des transformations. En effet, aujourd'hui « le marché des bureaux montre des signes évidents de suroffre, comptant près de 2 millions de m² inoccupés sur le territoire régional de Bruxelles (taux de vacance générale : 18 %), dont seul un peu plus d'un tiers est disponible sur le marché[11] ». Pour lutter contre cette spéculation sans fin, il faut imposer certaines limites et transformer les bureaux vides en logements. Ces transformations peuvent être contraintes (par le biais d'amendes sur les bureaux vides) ou encadrées par le secteur public lui-même[12].

Enfin, il faut accentuer la lutte contre les logements vides. Selon le RBDH il y aurait pour l'instant entre 15 000 et 30 000 logements vides à Bruxelles. Ce chiffre est colossal au vu des besoins de la population. Aujourd'hui, maintenir vide un logement ou une partie de bâtiment destiné au logement constitue une infraction administrative au Code bruxellois du logement. Toute infraction de ce type est punie par une amende[13]. Dans ce cadre, la création d'une cellule régionale de lutte contre les logements vides et l'ordonnance permettant à cette cellule de travailler en étroite collaboration avec les distributeurs d'eau et d'électricité pour repérer les logements vides est une bonne chose. Après un an de travail, cette cellule a remis sur le marché 130 logements et ouvert plus de 2 194 dossiers pour enquête. Ces résultats sont encourageants, mais beaucoup trop limités. Il faut encore augmenter considérablement les moyens et le nombre d'effectifs de cette cellule[14].

Créer de l'emploi public par une société de construction, de rénovation et d'isolation de bâtiments

La construction de nouveaux logements et la rénovation efficace des anciens à Bruxelles vont nécessiter de nombreux travaux. Dans cette perspective, il serait pertinent de mettre sur pied une société régionale de construction, rénovation et isolation de bâtiments. Par ce biais la Région peut non seulement créer de l'emploi de bonne qualité dans le secteur de la construction dont les conditions sont souvent difficiles, mais également autofinancer cette société par les revenus que génèrent les logements construits. Par ailleurs, le secteur de la construction est précisément un des secteurs porteurs à Bruxelles et répondant précisément à la demande de travail peu qualifiée du marché de l'emploi bruxellois[15]. La rénovation est aujourd'hui plus que nécessaire dans de nombreux logements sociaux où l'humidité et de sérieux problèmes nuisent non seulement au bien-vivre des locataires, mais également à leur santé. Cette société pourrait, en outre, entreprendre un ambitieux plan public d'isolation (voir graphique 4) des logements publics, mais également privés, à un prix modéré. Cette mesure

Graphique 5. Les doubles vitrages à Bruxelles

% des surfaces vitrée

Part du vitrage à haut rendement

Source : Bilan énergétique de la Région de Bruxelles-Capitale 2010, IBGE, rapport final, mai 2012, p. 77.

Dans les quartiers denses et avec un parc de logement relativement obsolète, une telle société publique de logement et de rénovation peut aussi devenir le moteur du renouvellement du quartier. Dans le même temps, les maisons et les rues sont rénovées petit à petit et la société publique de logement devient un moteur pour le renouvellement du quartier sans pénaliser les habitants par des augmentations de loyer.

Améliorer la gestion

Enfin, pour améliorer la lisibilité de la gestion du parc immobilier public, il conviendrait de créer une société et un guichet unique chargés de la politique du logement au niveau régional.

La société chapeauterait toute l'offre publique de logement dans la Région (CPAS, commune, AIS…). Sous la direction du ministre du Logement, elle établirait les plans de développement de logements publics dans la Région. Elle réaliserait les études de faisabilité, analyserait les quartiers prioritaires où une action de construction ou de rénovation de logement doit être réalisée. Elle travaillerait en étroite collaboration avec la société régionale de construction, de rénovation et d'isolation de bâtiments. Cette société publique unique de logement pourrait exercer son droit de préemption et pourrait acheter, rénover et transformer des habitations à vendre en location publique. De cette manière, les logements publics créés seraient des « maisons de rangée » intégrées dans la rue et nous éviterions les grands blocs d'habitations. Dans le même temps, les maisons et les rues seraient rénovées petit à petit et la société publique de logement deviendrait un moteur pour le renouvellement du quartier.

Le guichet aurait pour mission de gérer les demandes de location ainsi que d'offrir des informations pratiques utiles quand on cherche à louer (accès au logement social, bail, droits et obligations du propriétaire et du locataire…) ou à acheter (crédit le plus adapté, accompagnement pour avantages et primes, projections budgétaires…). Ce guichet unique permettrait une bien meilleure accessibilité aux logements pour les habitants. Les démarches souvent compliquées et la gestion très obscure (parfois très clientéliste) du parc immobilier public cesseraient ainsi de poser problème tant dans la visibilité que dans les critères d'attribution.

Pour un droit au logement accessible et décent dans le privé

Dans l'attente d'une augmentation du nombre de logements publics bon marché, il est cependant urgent de procéder au contrôle des loyers des logements privés, afin de stopper et d'atténuer la logique de l'augmentation perpétuelle et de permettre aux Bruxellois de se loger à un prix abordable. Un tel contrôle des prix des logements est de plus nécessaire afin de donner un sens à l'octroi d'allocations logement aux personnes en situation précaire. Sans contrôle des loyers, ces aides peuvent en effet participer à l'augmentation des loyers. En effet, l'argent public est versé à des personnes privées sans garantie quant au montant du loyer demandé. L'allocation risque donc d'inciter les propriétaires à augmenter leurs loyers afin de s'adapter à cette évolution.

Réguler les loyers

Il est donc urgent que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale mette en place un contrôle des loyers. Cela est d'ailleurs demandé par le milieu associatif actif dans l'amélioration de l'accessibilité des logements à Bruxelles. Cette mesure était par ailleurs au programme du gouvernement régional bruxellois. Une étude a été réalisée par l'Observatoire de l'habitat en 2012, proposant une grille de loyers de référence par quartier, en tenant compte des caractéristiques des logements (taille, qualité du logement…). Le secrétaire d'État au logement n'a pourtant pas souhaité rendre cette étude publique et considère à présent qu'il s'agit uniquement de « loyers indicatifs[16] ».

Le gouvernement régional a en effet renoncé à mettre en place un contrôle des loyers du secteur privé. La principale raison invoquée est le coût de l'opération. En effet, selon le secrétaire d'État régional au logement, « une simple réduction de 10 % du précompte (par exemple pour les propriétaires qui demandent un loyer inférieur de 10 % minimum par rapport au loyer indicatif) coûterait 15 millions d'euros (12 aux communes et 3 à la Région). C'est une des raisons pour lesquelles je suis extrêmement prudent par rapport à ce moyen-là. » On peut cependant se demander pourquoi cette mesure devrait s'accompagner d'une telle réduction fiscale pour ceux qui respecteraient la législation ? Effectivement, de telles déductions fiscales coûteraient de l'argent à la Région. Néanmoins, ne s'agit-il pas de la seule façon d'établir un encadrement des loyers ? Il n'est pas obligatoire d'encadrer les loyers par le biais de déductions fiscales.

Dans la loi sur le bail, régionalisée en 2014, le gouvernement peut imposer des loyers de référence abordables tenant compte des qualités du bien loué. Cette mesure permettrait de sanctionner les propriétaires qui ne s'y soumettent pas, en contestant des loyers trop élevés devant une commission paritaire régionale. Plusieurs pays européens disposent d'ailleurs déjà de mesures semblables. Il serait par ailleurs possible d'imaginer des sanctions sous forme d'une augmentation du précompte immobilier pour ceux qui ne respectent pas l'encadrement réglementaire du loyer.

De façon encore plus rapide, et vu l'urgence de la crise du logement, il est également possible de décider un blocage des loyers et ce d'autant plus que la matière du droit du bail sera régionalisée. Cette matière touche, entre autres, les baux de résidence principale, dont la façon de fixer le loyer, son indexation, les modalités de début et fin du contrat de bail, les obligations du bailleur et du locataire… Cette régionalisation laisse donc le gouvernement bruxellois libre d'adapter ces règles aux nécessités bruxelloises. Cela pourrait impliquer tant un gel des loyers (limitation à l'indexation, par exemple), que d'autres modalités de fixation des loyers : fixation de loyers de référence par zones, ou un système de calcul en fonction des qualités. Une telle mesure est mise en application en France par exemple.

Certains pays européens appliquent déjà une forme de contrôle sur le prix des loyers

Pays-Bas : Pays avec le plus haut taux de logement social (32 %) et seulement 10 % de locations privées. Il existe un système de points donnés à chaque logement en fonction de la surface, du confort et de l'équipement. Chaque appartement a une valeur locative maximale, chaque mètre carré et l'équipement de l'appartement marquent des points et le total de ces points équivaut au loyer maximum. N'importe qui peut demander à la Huurteam de visiter son appartement et d'effectuer le calcul sans engager aucun coût.

Allemagne : possibilité d'attaquer son propriétaire en cas de loyer trop élevé, à savoir 20 % de plus que le loyer jugé « raisonnable ». Celui-ci est apprécié par une agence nationale de l'habitat. Cela pose la question du pouvoir du locataire et de sa capacité à agir contre le propriétaire. L'Allemagne semble ne pas connaître de pénurie de logements, ce qui rend la position du locataire moins précaire.

France : depuis 2012, renouvelée en juillet 2013, une forme de contrôle des loyers a été établie pour certaines grandes villes ou régions souffrant de loyers excessifs par rapport au coût de la vie : en cas de nouvelle location, le prix du loyer ne peut être augmenté, sauf révision du loyer pour suivre l'index des prix à la consommation.

Pour un meilleur contrôle de la qualité des logements

En ce qui concerne l'état et la qualité de ces logements, il y a également de gros efforts à réaliser. Un rapport réalisé en 2008 par l'Observatoire des loyers permettait d'évaluer le niveau de confort des logements loués. On pouvait y lire, à titre d'exemple, que près de 10 % des logements loués à Bruxelles ne disposent pas de salle de bain. Mais aussi que 22 % des locataires jugent douteuse à mauvaise l'isolation thermique de leurs logements, que 17 % rencontrent des problèmes d'humidité et que 10 % estiment que leur logement souffre d'une installation de chauffe-eau défectueuse ne permettant pas une évacuation sûre des gaz.

Afin de lutter plus efficacement contre ces problèmes, il faudrait tout d'abord un renforcement des services existants ainsi que l'établissement d'un contrôle technique obligatoire et d'un certificat de conformité pour toute nouvelle mise en location.

Ainsi, le Code du logement prévoit des exigences en la matière, ainsi qu'une possibilité de certificat de conformité, une interdiction de louer des biens non conformes, la possibilité d'inspection… (articles 4 à 17). Un service d'inspection régional a été créé, par le gouvernement, au sein du ministère de la Région de Bruxelles-Capitale. Il a pour mission de contrôler le respect des critères de sécurité, de salubrité et d'équipement des logements et de délivrer les certificats de conformité. Il existe également une Direction de l'inspection régionale du logement de la Région de Bruxelles-Capitale (DIRL) auprès de laquelle une plainte pour insalubrité peut être déposée (moyennant paiement de 25 euros remboursables et présentation de divers documents). Une inspection aura lieu et pourra infliger une amende et mettre en demeure d'effectuer les travaux dans les huit mois (douze mois dans le nouveau code du logement).

Un service permettant de contrôler la qualité de logements privés existe donc en Région bruxelloise. Néanmoins, celui-ci ne dispose pas des moyens suffisants pour visiter les logements bruxellois et les évaluer, quand on considère par exemple que 25 % des locataires se plaignent de problèmes d'humidité et d'isolation de leur logement. En 2011, la DIRL a effectué 36 visites d'initiative et a traité 561 plaintes. Au total, 274 logements ont été interdits à la location cette année-là. Ce service compte 35 agents et fonctionne avec un budget de 500 000 euros ; la possibilité d'action est donc limitée face aux 500 000 logements existants à Bruxelles. Par ailleurs, les contrôles n'étant pas systématiques, une plainte du locataire est indispensable. Cette procédure n'est donc pas forcément accessible à des personnes fragilisées, pas certaines de retrouver un autre logement financièrement accessible dans le cas où leur logement est déclaré insalubre.

Il faut donc prévoir des amendes en cas de non-respect des règles en vigueur, mais également un éventuel rachat ou prise en main par une AIS s'il s'avère impossible que le logement soit remis en ordre par le propriétaire. Le code du logement prévoit par ailleurs déjà un droit de gestion publique des logements, notamment en cas d'immeubles vides ou qui ne répondent pas aux exigences de salubrité et de sécurité. Celui-ci doit être mis en œuvre.

Enfin, il serait possible d'imaginer un contrôle technique obligatoire et un certificat de conformité pour toute mise en location. L'un des enjeux est effectivement d'opérer un contrôle des logements, en pénalisant le moins possible le locataire, qui l'est déjà s'il vit dans un logement en mauvais état et l'est par la suite s'il doit quitter son logement déclaré insalubre. Il faudrait donc une généralisation des contrôles techniques systématiques préalables des logements mis en location. Une obligation de contrôle préalable existait déjà pour les petits logements (moins de 28 m²) et les meublés ; elle a été cependant supprimée par le gouvernement dans le nouveau code du logement. Il serait donc intéressant d'établir un contrôle technique de conformité pour chaque appartement mis en location tous les quatre ans minimum. Le propriétaire serait donc dans l'obligation de faire venir un technicien afin d'obtenir son certificat de conformité pour une durée de quatre ans, durée variable selon l'ancienneté du bâtiment. À ce contrôle technique pourrait s'ajouter un contrôle énergétique du bien. En effet, aujourd'hui le certificat PEB concerne uniquement la performance énergétique du bien, et il est obligatoire pour toute mise sur le marché d'un nouveau bien. Ces différents contrôles impliquent bien évidemment une augmentation du personnel existant dans les organismes régionaux ou communaux ainsi que l'établissement d'un cadastre des logements locatifs afin de déterminer précisément qui est locataire et qui est bailleur. Enfin, cela implique également de réorganiser de manière approfondie les services existants pour une plus grande cohérence.

Contre la spéculation immobilière

La conception du gouvernement bruxellois concernant la planification urbaine se situe pleinement dans une perspective néo-libérale. C'est notamment à travers le Plan de développement international qu'elle est mise concrètement en application. Ce plan vise à promouvoir le city marketing, à miser sur l'investissement privé et à stimuler la commercialisation de la ville par le biais de projets de prestige. Il a d'ailleurs été préparé en étroite collaboration avec les principaux acteurs du secteur immobilier : courtiers, consultants, développeurs et investisseurs. Concrètement, c'est aujourd'hui par l'intermédiaire de financement de projets relativement luxueux et importants que cela se traduit. Cela concerne un nouveau centre de congrès, des centres commerciaux (Neo, Docks Bruxsel, Just Under the Sky), des espaces résidentiels de luxe et lofts (Up Site), des musées tels que celui de l'Europe ou le projet de redesign très spectaculaire de la gare du Midi. Ces projets sont des catalyseurs de la spéculation, révélateurs de l'embourgeoisement et de la marchandisation de la ville. Cette politique de planification urbaine est en totale contradiction avec une ville et des logements qui répondent aux besoins des habitants et non des promoteurs immobiliers et du profit.

Il faut revoir les critères selon lesquels on investit l'argent public. On peut à juste titre se poser des questions sur l'utilité de trois nouveaux centres commerciaux autour de Bruxelles ou sur le fait de promouvoir des logements haut de gamme autour du canal. L'argent public doit avant tout être investi dans des projets qui profitent à tous les habitants et non à une minorité.

Rétablir l'égalité et la solidarité dans le domaine du logement

Afin de financer un programme ambitieux de logement public, la Région doit mettre à contribution les plus favorisés. Il faut que les plus hauts revenus et les propriétaires contribuent proportionnellement à leurs propriétés.

Globaliser les revenus et taxer les revenus locatifs

Aujourd'hui les revenus locatifs ne sont pas imposables. Cette réalité constitue une grande injustice dans une ville où le patrimoine est par ailleurs fortement concentré. Cela veut clairement dire qu'il existe des acteurs, en nombre restreint, au portefeuille immobilier considérable qui perçoivent de leurs logements des sommes importantes non imposées. Ici, le débat doit être porté au niveau fédéral, et seule une réforme générale de l'imposition, notamment par la globalisation des revenus, peut s'attaquer au fond du problème. Cependant, même au niveau régional certains acteurs politiques avaient déjà mis cette question à l'ordre du jour. En 2009, par exemple, Ecolo avait fait de « taxer les loyers réels » une priorité, un point du programme jamais discuté depuis que Christos Doulkeridis est responsable du logement… C'est pourtant une question de justice sociale élémentaire, et qui pourra dégager des sommes importantes qui pourraient être directement affectées à la création de logements publics.

Rétablir la justice sociale face au précompte immobilier

Dans le cadre strictement régional, s'attaquer au précompte immobilier est un premier pas vers une plus grande

Aujourd'hui, le précompte immobilier correspond à 1,25 % du revenu cadastral pour ce qui concerne la part revenant aux Régions. Cet impôt, qui est le même pour tous, peu importe le revenu cadastral dont on dispose, nous semble injuste. Il serait beaucoup plus juste de créer des tranches d'imposition renforçant la progressivité de cet impôt.

Pour pouvoir réaliser concrètement cette mesure, nous devons procéder à la globalisation du revenu cadastral des propriétés d'une même personne. Jusqu'à maintenant, elles sont toutes comptabilisées séparément. Cela veut dire que si nous avons deux propriétés, nous payons 1,25 % du revenu cadastral pour chacune d'entre elles séparément. Cet état de fait rend cet impôt très inégalitaire. En effet, cette taxation loin d'être progressive est extrêmement régressive. On constate, comme on peut le voir dans le graphique 6, que les plus gros propriétaires finissent par payer le moins. C'est le monde à l'envers. Cette injustice est partiellement due au fait que les communes les plus pauvres taxent à des taux plus élevés que les communes les plus riches (car les maisons y valent plus et donc le même revenu fiscal peut être obtenu avec un taux plus bas à Uccle qu'à Saint-Josse).

Graphique 6 : Précompte immobilier payé en rapport avec le revenu imposable net moyen

Revenu imposable vs précompte immobilier

Source : K. Van Cauter L. Van Meensel (2006)[17]

Pour pallier cette injustice évidente et rétablir une plus grande égalité entre communes, il conviendrait concrètement de globaliser et de régionaliser la perception de ce revenu (idéalement même à l'échelon fédéral) afin de pouvoir appliquer la progressivité. Enfin, nous pourrions moduler cette progressivité en dehors de la première habitation afin de toucher spécifiquement la minorité de grands propriétaires fonciers. Cette mesure permettrait ainsi de rapporter de l'argent annuellement afin de financer partiellement une politique sociale du logement. Elle compenserait également le manque de cadre législatif pour imposer les revenus locatifs. Idéalement, il convient de préciser que la globalisation des revenus (y compris des revenus locatifs) constituerait une avancée significative dans ce domaine.

Leïla Lahssaini (leila.lahssaini at gmail.com) est juriste et collaboratrice au programme bruxellois du PTB sur le logement.
Karel Trullo (karelverm at gmail.com) est architecte, spécialisé en urbanisme et planification urbaine.
Daniel Zamora (dzamora66 at gmail.com) est chercheur en sociologie au FNRS (Université Libre de Bruxelles).


[3] Ibid.

[4] On déduit l'indice santé de l'indice des prix à la consommation qui reflète l'évolution des prix de tous les biens et services. La valeur actuelle de cet indice est obtenue par la soustraction de certains produits du panier de l'indice des prix à la consommation, à savoir les boissons alcoolisées (achetées en magasin ou consommées dans un café), le tabac et les carburants, à l'exception du gaz liquide LPG.

[5] Parlement de la région de Bruxelles-Capital, Exposé général, Budget des recettes et des dépenses de l'année budgétaire 2013, 31 octobre 2012, p.70.

[6] A. Romainville, « À qui profitent les politiques d'aide à l'acquisition de logements à Bruxelles ? », Brussels Studies, no 34, janvier 2010.

[7] Voir surtout : A. Romainville, op. cit.

[8] Direction de l'Inspection régionale du Logement

[9] Julie Charles, « Structure de la propriété sur le marché locatif privé bruxellois. Analyse comparée du profil des bailleurs et des locataires, Rapport final 2003-2006 » Prospective Research for Brussels, Irsib, 2007.

[10] «  Quotas de logements sociaux: les idées a retenir, les écueils à éviter », Art. 23, n° 38, 01-02-03, 2010, pp.12-14. http://www.rbdh-bbrow.be/IMG/pdf/article_23_38_fr_web.pdf.

[11] Christian Dessouroux, « Cinquante ans de production immobilière de bureaux à Bruxelles. Une analyse géographique », Brussels Studies, numéro 35, février 2010, p. 6.

[12] Voir notamment : « Transformer les Bureaux », Dossier Faut-il casser Bruxelles ?, BEM, no 265, juillet-août 2013, p. 7.

[13]   Le montant de l'amende encourue s'élève à 500 euros par mètre courant de façade, multiplié par le nombre de niveaux inoccupés et le nombre d'années d'inoccupation.

[14] Voir également http://www.logementsvides.be/ créé par les Équipes populaires de Bruxelles..

[15] Voir notamment : Marion Englert, Analyse des déterminants du chômage urbain et politique de rééquilibrage entre l'offre et la demande de travail en Région de Bruxelles-Capitale, Dublea, Rapport final, janvier 2013, Working Paper, no 13-03.RR.

[16] RBDH, baromètre du logement, décembre 2012, p. 8.

[17] K. Van Cauter et L. Van Meensel, Le caractère redistributif des impôts et des cotisations sociales, Banque Nationale Belge (BNB), 2006, p. 78.