Een andere rechtsstaat in China

Auteur: 
Dirk Nimmegeers

Wordt het Vierde Partijplenum van het Centraal Comité van de Communistische Partij van China (CPC) over de rechtsstaat even belangrijk voor de koers die het land zal inslaan als het Derde Plenum van 2013 over de economie? Van 20 tot en met 23 oktober 2014 hield het Centraal Comité (CC) zijn jaarlijkse algemene vergadering.

Aan die laatste bijeenkomst heeft de buitenlandse pers heel wat minder aandacht besteed. Opiniemakers gaven wel toe dat er enig uitzicht op vooruitgang te bespeuren viel: “Voorstellen kunnen gunstig zijn voor slachtoffers van lokale corrupte bestuurders.” Maar de algemene teneur in het Westen was onmiskenbaar: “De CPC is niet ondergeschikt gemaakt aan de rechtsstaat, dus dat wordt een wassen neus.”

Een reëel bestaand rechtssysteem

Volgens het overheersende discours is de Chinese justitie willekeurig, zijn de rechters chantabel en de burgers rechteloos. Zelden wordt geluisterd naar de stem van deskundigen met een meer realistische kijk op de zaken, zoals de verslaggevers van de Wereldbank of iemand als de Australische jurist Randall Peerenboom. Zij zijn van mening dat het Chinese rechtsstelsel aantoonbaar beter is dan wat je doorgaans in de meeste andere derdewereldlanden vindt, en in overeenstemming met de overgang van armoede naar gemiddelde welvaart. Parlementsvoorzitter Wu Bangguo maakte in 2011 bekend dat “het Chinese socialistische rechtssysteem waaraan wetgevers en juristen vanaf de jaren 1980 hadden gewerkt, nu voltooid was”. Het Vierde Plenum besloot hervormingen door te voeren om de naleving van die gunstige wetgeving af te dwingen, ook voor de CPC en de overheidsambtenaren.

Dit Vierde Plenum moest wel over de rechtsstaat gaan. Sinds 1999 is in de Chinese Grondwet opgenomen dat “alle staatsdiensten en politieke partijen en openbare instellingen de Grondwet en de andere wetten moeten naleven”, en dat “geen enkele organisatie, geen enkel individu erboven verheven is”. En net daar wringt al jarenlang het schoentje. De rechtsstaat bestaat wel op papier maar corrupte ambtenaren en partijkaders lappen die maar al te graag aan hun laars. Zij streven persoonlijk gewin na ten koste van hun maatschappelijke functie. Zij misbruiken hun macht en overtreden daarbij de Grondwet en de wetten. De straffeloosheid is dan weer het gevolg van belangenvermenging en een gebrek aan toezicht, dat zowel door de partij en de overheid zelf als door de bevolking moet worden uitgeoefend. Het ziet ernaar uit dat de CPC bij de aanwerving van personeel en de inspectie fouten heeft gemaakt. Ze heeft de deur open gezet voor carrièrejagers en personen die op zelfverrijking uit waren en hen laten begaan. Nu wil ze efficiënter te werk gaan om herhaling te voorkomen en daarbij de hulp van de bevolking inroepen.

Corruptie heeft het vertrouwen van het volk in de CPC en in de politiek in het algemeen danig uitgehold. Het Plenum heeft besloten de wetgeving te verbeteren en tegelijk concrete maatregelen genomen om het werk van rechters en wetgevers en van de Centrale Commissie voor de Discipline-Inspectie (CCDI, het orgaan dat de interne werking van de partij controleert) minder vatbaar te maken voor beïnvloeding door lokale machthebbers. President Xi Jinping verdedigde de besluiten op de bijeenkomst van de Leidende Groep voor Allesomvattende Hervormingen en benadrukte dat de verbetering van de “rechtsstaat” gebeurt binnen het kader van het “socialisme met Chinese kenmerken” en dus geen kopie is van de Westerse liberale democratie. Het Plenum heeft meer dan 180 concrete maatregelen voorgesteld. Het Chinese parlement zal sneller werk maken van een nationale anticorruptiewetgeving. Die wet moet een effectief instrument worden zodat ambtenaren “niet meer durven, kunnen of willen corrupt handelen”.

Klokkenluiders zullen bescherming krijgen. Nu worden burgers afgeschrikt door de mogelijke weerwraak van de door hen aangeklaagde kaderleden. Het College van procureurs-generaal (de hoogste openbare aanklager in China) heeft aangekondigd dat personen die wandaden aan het licht brengen, recht hebben op bescherming en op een beloning. Het verzoekt burgers hun klachten over te brengen via de officiële kanalen – zoals recent opgezette telefoon- of internetkliklijnen − en belooft snel te reageren. Wie niet via de officiële kanalen werkt, verliest zijn recht op bescherming.

De Chinese rechtsstaat is socialistisch

De belangrijkste aspecten van de Chinese wetgeving verschillen nauwelijks van wat overal ter wereld als correct en noodzakelijk wordt beschouwd. Het meest controversiële rechtsmiddel in China is wellicht de doodstraf. Ook die staat momenteel ter discussie binnen de regering, onder juristen en in brede lagen van de maatschappij.

Het grote verschil met andere landen is de bevestiging door het Centraal Comité dat China zijn eigen weg gaat, namelijk de weg van een socialistische rechtsstaat met Chinese kenmerken. Bij ons leeft de ruim verspreide opvatting dat wet en recht neutraal zijn, boven de maatschappij staan en geen uitdrukking zijn van de heersende ideeën, van de ideeën van de heersende klasse in onze maatschappij. Dat is niet het uitgangspunt van de Chinese rechtsstaat. Volgens het Centraal Comité moet de Chinese rechtsstaat de naleving afdwingen van een grondwet en wetgeving die gericht zijn op de goede en rechtvaardige functionering van de samenleving en het politiek stelsel met een socialistisch karakter.

In de Grondwet komt de term ‘socialisme’ negen keer voor, het bijvoeglijk naamwoord ‘socialistisch’ achtendertig keer. Artikel 13 beschermt het recht van de burgers op wettelijk verkregen persoonlijke eigendom en nalatenschap. Maar Artikel 6 noemt de staatseigendom van de productiemiddelen het fundament van het economisch systeem, dat wil zeggen de eigendom van het hele volk of van collectiviteiten (gemeenschappen), waarbij de staatseigendom overheerst, met daarnaast andere vormen van eigendom die een belangrijke bijdrage leveren. In datzelfde artikel vinden we ook het bekende socialistische principe terug “van iedereen naar zijn mogelijkheden en aan iedereen naar zijn arbeid”. De 23 artikelen in hoofdstuk 2 handelen over de fundamentele rechten en plichten van de burgers. Met betrekking tot het recht op deelname aan het politieke leven, onderwijs, godsdienst (indien gewenst), werk, gezondheidszorg wordt vooral gewezen op de plichten van de overheid. Ook in de Belgische Grondwet is het recht op arbeid, onderwijs en een groot aantal andere rechten opgenomen, maar over de rol van de overheid wordt met geen woord gerept.

Alle ambtenaren die door het nationaal parlement of de lokale parlementen benoemd worden, zullen in de toekomst publiek getrouwheid aan de Grondwet moeten zweren, waardoor die meer gezag zal krijgen. “Om te besturen volgens de regels van de wet moet prioriteit gegeven worden aan het gezag van de grondwet”, verklaarde president Xi. Alle burgers, de regering, het leger, de politieke partijen, de sociale organisaties en de ondernemingen moeten hun verantwoordelijkheid nemen en erop toezien dat de grondwet wordt gerespecteerd. Daarom wordt 4 december voortaan de ‘Dag van de Grondwet’. Het nationaal parlement moet actiever de naleving van de grondwet controleren, zodat de procedures voor de interpretatie ervan verbeterd worden. Alle regeringsmaatregelen moeten op hun grondwettelijkheid getoetst worden en waar nodig aangepast of opgeheven.

De Communistische Partij staat niet boven de wet

De Chinese Communistische Partij speelde een leidende rol in het verzet tegen de Japanse inval en bezetting (1937-1945), de herovering van de Chinese soevereiniteit en de (bijna totale) hereniging van China. Na de nederlaag van de nationalisten in de Burgeroorlog genoot de CPC, die de overwinning had behaald, de steun van de meerderheid van het volk. De partij begon met de omvorming van het semi-feodale en halfgekoloniseerde land tot een onafhankelijke industriemacht, waar “iedereen genoeg heeft om te eten en zich te kleden”. De partij was van mening dat China het socialisme nodig had, zo niet zou de duur betaalde soevereiniteit en eenheid weer verloren gaan. Die leidende rol van de partij wordt vandaag niet in vraag gesteld. Volgens de CPC is dat de waarborg voor het socialistische karakter van het land. China zal dus ook na het Plenum een staat blijven met een dominerende communistische partij en kaderleden die alomtegenwoordig zijn op het wetgevende, uitvoerende en gerechtelijke terrein. De CPC zal haar rol op het vlak van wetgeving overigens nog verstevigen. Wel komen er regels om de verhouding tussen het Nationaal Volkscongres en de Communistische Partij (CPC) beter te definiëren.

Toch verandert er na het Vierde Plenum heel wat.

Bestuur

Op de verschillende niveaus voorzien de volkscongressen in de uitvoerende macht van ministers, gouverneurs, raadsleden, ambtenaren en de rechterlijke macht van rechters, openbare aanklagers, advocaten, ambtenaren. Van hoog tot laag brengen zowel de regeringen als de gerechtshoven verslag uit aan de volkscongressen en worden door hen beoordeeld. Het Vierde Plenum heeft nu besloten een arbitragecommissie op te richten die moet optreden wanneer bepaalde regels van verschillende ministeries of lokale overheden met elkaar botsen. Zo kan de interne werking van de overheden beter gecontroleerd worden, bijvoorbeeld door de bevoegdheden op te splitsen in de huidige te sterk gecentraliseerde afdelingen, bij de toekenning van budgetten, het beheer van overheidsactiva, overheidsinvesteringen en -aankopen, de overdracht van publieke eigendom en openbare werken. Er komt strenger toezicht op de veiligheid van voedings- en geneesmiddelen, inspectie van productkwaliteit, openbare gezondheidszorg, veiligheid op de werkplaats, toerisme, milieu, grondstoffen, landbouw, waterbeheer, vervoer en de naleving van het zee- en visrecht.

Bestuur en wettelijkheid

Een lijst van bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor alle echelons van de regering en de ambtenarij moet de voorwaarden scheppen voor de uitoefening van de macht in overeenstemming met de wet. De uitoefening van andere bevoegdheden dan vermeld op de lijst wordt verboden. De lijst ligt ter inzage voor het publiek. Op die manier toont de overheid duidelijker hoe de wet werkt en hoe ze zelf strikt de procedures respecteert. De nieuwe regels zullen het ambtenaren moeilijker maken om de wet te ontduiken, zich boven de wet te stellen of de wet te misbruiken voor persoonlijk gewin. Wie zich niet aan de regels houdt, wordt gestraft. Er komen audits om machtsgebruik of -misbruik bloot te leggen. Voor belangrijke besluitvorming zullen nieuwe procedures uitgewerkt worden. Die moeten onder andere inhouden: inspraak van de burger, discussies met experts, risicoanalyse, juridische controle en groepsdiscussies. Ambtenaren die zware fouten begaan kunnen levenslang ter verantwoording worden geroepen. Het systeem van de stadswachten (chengguan), dat fel bekritiseerd wordt omdat ze maar al te vaak hun boekje te buiten gaan, zal gestroomlijnd worden.

Gerecht

Om het aantal oneerlijke processen en corrupte rechters te doen dalen wordt het gerecht hervormd. Sommige rechters en procureurs laten zich nu omkopen om rechtszaken te manipuleren, soms nemen ze zelfs van beide partijen giften aan. Volgens Xi Jinping “is het gerecht de laatste verdedigingslijn voor sociale rechtvaardigheid. Als dat in gebreke blijft, gaan veel mensen eraan twijfelen of ze sociale rechtvaardigheid kunnen bekomen, wat de stabiliteit in het gedrang brengt.” Het hervormingsplan van het Plenum voorziet ook maatregelen ter versterking van de positie van rechters en procureurs en ter controle van de interventie van hogere partijkaders en ambtenaren in rechtszaken. Dat is nodig om hun overtredingen bekend te maken en hen ervoor verantwoordelijk te stellen en te bestraffen. Wie de rechtspleging wil saboteren door omkoping of door de uitoefening van druk (of zelfs geweld), kan tot levenslang krijgen. De slachtoffers van zulke inbreuken kunnen voortaan rekenen op de bescherming van de discipline-inspectie CCDI. Nieuwe overkoepelende en gespecialiseerde rechtbanken moeten onaanvaardbare inmenging door lokale overheden voorkomen. Regeringen en gerechtshoven (op lokaal en centraal niveau) zullen onafhankelijker zijn tegenover particuliere personen die al dan niet georganiseerd optreden.

De betrekkingen tussen rechters, partijen en advocaten worden formeel geregeld. ‘Ongeschreven regels”’, een loopje nemen met de wet tegen betaling, handhavers van de wet die voorrechten toekennen en geweld gebruiken: het moet allemaal verdwijnen. Rechtbanken worden aangemoedigd om ook zaken tegen overheidsorganen te behandelen.

Deskundigheidsbevordering van justitie

Het opperste gerechtshof zal rechtbanken en parketten oprichten die verschillende administratieve regio’s overlappen om de inmenging door lokale overheden te beperken en het gerecht onafhankelijker te maken. De economische ontwikkeling van China vereist dat: steeds meer rechtszaken bestrijken verschillende administratieve regio’s en er zijn almaar grotere bedragen mee gemoeid. Deze nieuwe rechtbanken zullen zich moeten specialiseren in administratieve en burgerlijke disputen en handelsconflicten, en op basis van belangrijke rechtszaken jurisprudentie moeten opbouwen. De gewone rechtbanken kunnen zich dan volledig toeleggen op lokale zaken. Er wordt overwogen om de openbare aanklagers rechtszaken ter bescherming van het openbaar belang te laten inleiden. Burgers, ondernemingen en andere organisaties kunnen nu geen zulke rechtszaak opstarten. Het kan bijvoorbeeld gaan over de bescherming van overheidsactiva, de verkoop van gebruiksrechten op grond in staatseigendom, bescherming van het leefmilieu of grondstoffen. Illegale handelingen door de overheid op dit gebied kunnen nog niet voor de rechtbank vervolgd worden. Daar zal nu verandering in komen.

De nieuwe cultuur van de rechtsstaat

De CPC wil onder leiding van Xi Jinping een nieuwe ethiek inzake recht en wet invoeren in de partij en in de maatschappij. Volgens Xi moet een cultuur van onkreukbaarheid en wettelijkheid ‘het nieuwe normaal’ worden. De bedoeling is dat ook de overheid zelf duidelijker toont hoe de wet werkt en hoe ze zich strikt aan de procedures houdt. Er komt een systeem om de rechtsgeldigheid van belangrijke overheidsbeslissingen te toetsen en de overheidsorganen krijgen juridische raadgevers om een correcte naleving van de wet te garanderen.

Enige scepsis van Westerse en Chinese opiniemakers over de slaagkansen van het hele project is gerechtvaardigd. Het begrip “rechtsstaat” kan ruimer gedefinieerd worden. Het houdt dan naast een correcte wetgeving en rechtspraak ook de vrijheid van verkiezingen, meningsuiting en organisatie in. Die aspecten van de rechtsstaat stonden niet op de agenda van het Vierde Plenum. Op die terreinen is er een onomkeerbare maar tergend trage vooruitgang. Uiterst kritische standpunten of ideeën die de overheid als bedreigend ervaart, worden vaak beantwoord met onderdrukking in plaats van argumentatie. De politieke leiders en autoriteiten vrezen buitenlandse inmenging of binnenlandse ondermijning en beseffen maar al te goed dat hun soft power nog niet veel voorstelt. Misschien is hun inschatting overdreven of incorrect en vrezen ze vooral dat censuur en controle op de bevolking uiteindelijk het omgekeerde effect zullen hebben. De toekomst zal het uitmaken.

Vooral de Westerse commentatoren lijken van mening dat China naar één bepaald soort rechtsstaat hoort te streven: een rechtsstaat waarin de CPC afstand doet van haar leidende rol. Dat zal dus niet gebeuren. De slotverklaring van het Plenum bevestigt de zelfbeschikking van China en de leidende rol van de partij in het beleid en in de hervormingen. China doet het beter dan de meeste andere ontwikkelingslanden. Het boekt grote successen zowel op het vlak van de economie als van de voedselzekerheid en de duurzame armoedebestrijding. De Volksrepubliek is erg vooruitgegaan en benadert op de belangrijke terreinen van gezondheidszorg, onderwijs, welvaart, dagelijks bestuur, rechtszekerheid en strafrecht stilaan het peil van de landen met een gemiddeld inkomen. De Chinese leiders willen niet dat dit alles verloren gaat en blijven ervan overtuigd dat alleen het socialisme met Chinese kenmerken en het machtsmonopolie van de CPC daar borg voor staan.

Dirk Nimmegeers is redacteur bij ChinaSquare.be en China Vandaag, twee publicaties van de Vereniging België-China.


Bronnen

Communiqué van het 18e Centraal Comité van de Communistische Partij van China in zijn Vierde Plenaire Zitting, “De besluiten van het Centraal Comité over enkele belangrijke vraagstukken bij de allesomvattende ontwikkeling van het landsbestuur, overeenkomstig de wet”, 23 oktober 2014. Voor de originele Chinese tekst, voorafgegaan door de Engelse vertaling verzorgd door China Copyright and Media: https://chinacopyrightandmedia.wordpress.com/2014/10/28/ccp-central-comm.... Deze link en een ingekorte Nederlandse vertaling van de tekst is toegankelijk op volgende website: http://www.chinasquare.be/dossiers/de-besluiten-van-het-centraal-comite-....

Constitution of the people's republic of China, adopted on December 4, 1982. Zie: http://en.people.cn/constitution/constitution.html.

Constitution of Communist Party of China, herzien een aangenomen op het 18e Congres van de Communistische Partij van China, 14 november 2012. Zie: http://news.xinhuanet.com/english/special/18cpcnc/2012-11/18/c_131982575....

Randall Peerenboom, “Fly High the Banner of Socialist Rule of Law with Chinese Characteristics! What Does the 4th Plenum Decision Mean for Legal Reforms in China?” La Trobe University - Faculty of Law and Management; Oxford University, Centre for Socio-Legal Studies, 6 november 2014. Zie: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2519917.

Dirk Nimmegeers , “Een andere rechtsstaat is mogelijk?” (upd) Zie: http://www.chinasquare.be/achtergrond/een-andere-rechtsstaat-mogelijk-vo....

Frank Willems, “De plannen van het plenum”. Zie: http://www.chinasquare.be/achtergrond/de-plannen-van-het-plenum/.